住宅权是随着公民权和人权观念的产生而出现的，是现代法治发展的结果。从这个意义上说，对公民住宅权的保障制度只有在进入现代社会后才有可能建立和完善。因此，尽管存在诸多弊端，国民党南京政府却产生了我国历史上最早的住宅权保障制度。从批判继承的观点看，民国时期的住宅权保障制度虽颇多纰漏，然其毕竟为目前解决公民的住宅权问题提供了早期的模式和经验，不可一概否定。其成功之处，值得借鉴和吸收；其失败之处，引以为教训，当是建立新型住宅权保障机制的务实态度。

　　一、民国时期住宅权保障制度产生的动因

　　（一）住宅权保障制度在现代立法中的崛起

　　在西方法制史上，对住房权的积极保障有一个漫长的发展过程。虽然罗马法时代，就已经确立了对住宅的财产权保护制度，并以供奉神灵的缘故，未经主人允许，任何人不许侵入私宅，但国家并无给私人提供住宅的责任，自住其力是实现住房权的基本原则。工业革命之后，由于都市化的发展，人口激增，各大城市出现了严重的住宅问题（主要是住宅短缺和居住环境恶劣）。一些国家，如英国从19世纪中期开始以法律手段干预工人阶级的住宅问题。[1]第一次世界大战爆发后，房荒问题的日益严峻以及房租管制的难以为继，促使许多西方国家都改变了传统观点，承认政府有责任帮助或者直接给公民（主要还是工人等弱势群体）提供住房，并形成了由政府直接建设或援助私人建设公共房屋、支持私人建筑和购买自住房屋（如发放低息贷款和补助、减免建房税收等）等制度。住宅权逐渐成为重要的立法内容并成为现代公民一项基本的人权，成为衡量一个国家是否完善保障公民权利的标志。西方法学思潮的这一重大变化以及各项基本制度在1920年代就开始陆续介绍和引进中国。在当时一些法学著作里，有学者系统介绍了英国伦敦整顿贫民窟的办法以及一战期间和战后通过的Addisons住宅法（1919年）、张伯伦住宅法（1923年）、、Whiteley住宅法（1924年）、工党的公共住宅政策、法国的家屋改良法制（1894年）、家屋免税制度、劳动者住宅法（1923年）、德国对私人建筑房屋的鼓励与援助制度等。[2]住宅权观念逐渐在我国传播并对当时的立法产生了积极的影响。

　　（二）孙中山住宅权保障思想的影响

　　孙中山思想是南京国民政府立法的最高指导思想，住宅立法也不例外。除了重视民生的三民主义以及平均地权的理论以外，孙中山关于住宅是四大需要之一的思想对住宅立法影响最大。在《建国大纲》第二条中，孙中山确认食、衣、住、行为民生四大需要，故规定应建筑各式屋舍，以乐民居。这实际就承认了政府对住宅保障的积极责任。在实业计划中，孙中山又将居屋工业分为（甲）建筑材料之生产及运输，（乙）居室之建筑，（丙）家具之制造，（丁）家用物之供给，积极谋求住宅改良与增加。战前土地法中房屋救济的条款、抗战爆发后发布的多种房荒救济法令以及1949年后我国台湾地区关于国民住宅的立法都可以在孙中山思想里找到源头。

　　（三）公民住宅问题的激化

　　南京国民政府面临着巨大的住宅问题，而导致这一问题的主要原因是城市化与战争。首先，随着城市化的发展，民国时期各主要城市人口激增，成为政府不得不出面解决的棘手问题。如上海市，“以工商业及交通线之集中，造成人口过度拥挤之现象，一切发展，几全部结集于中区狭小地区之内。抗战时南市、闸北，破坏甚烈，由是集中情形，更趋严重。人口密度竟达每平方公里二十万人以上之惊人数字。”[3]这导致房屋需求极度膨胀，房价、房租逐日攀高。当时的中央日报甚至以“一日千里”来形容广州房价和房租的上涨。[4]而房地产商人不愿意投资低廉房屋，一般市民所能选择的居所极为有限。房屋的极度短缺，引发了大量的社会问题，甚至阻碍了正常的经济发展和人民生活。青岛市“普遍房屋堪为一般平民居住者，颇形缺乏。而各里弄杂院，又复湫溢逼仄，污秽不堪。卫生既不讲求，取价复多高昂。”[5] “其中尚有一部分贫民，仅于废垒洞中，聊蔽风雨，其情尤觉可悯。”[6]有的则搭建棚屋。在武汉市，“一般劳动人民因无力建筑正式房屋，租房又无力负担，遂用废料残木、芦席木板，就市内空荒地区大量搭建棚屋。这些棚屋多分布在沿江河滩地，防水堤内外，铁路沿线，工厂仓库营房学校附近，以及里巷道路两旁地区。棚户所在的地区，缺乏水道设施，污水遍地流溢，空气污浊，严重影响了市民健康，对码头港埠的建设和机关工厂的安全，也有妨碍。”[7]更有甚者只好流浪街头，一到冬天难免“路倒”的命运。如地处南方的广州市“三十五年（1946年）自一月至八月路尸达七千二百余具。天寒地冻，贫病者更难为活。现在每日都有十余具，不能不谓骇人听闻。”[8]其他北方城市情况当更为严重。这些贫民的居住问题非由政府解决不可。

　　其次，日本侵华使房荒问题更趋严重。江苏省“沦陷八年，在敌伪统治之下，房屋破坏甚多。”[9]上海市的诸安浜、法华镇、陆家浜棚户草屋数百间，在1939年冬，遭侵华日军纵火焚毁，2000余居民无家可归，老弱妇孺多有冻馁而死者。武汉市在抗战之前房屋“有112178栋，占地面积19123亩，抗日战争期间，房产遭到很大的破坏，炸毁的，占总栋数的6.17%，总面积的36.15%。”[10]南昌市“原有的四五二一四栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和，是占原有房屋的百分之七十五。”[11]广州市“在抗战期间被毁坏的房屋，数近五万间，面积约四千市亩，其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片。”[12]中国方面为战略需要，也毁坏了许多房屋。如震惊中外的黄河决口，使豫东皖北44个县市、5万4千平方公里的土地顿成泽国，民众死伤者、无家可归者不知其数。1938年11月12日夜在湖南长沙实行的焦土抗战，大火直到14日熄灭。长沙全城基本被焚毁，烧毁房屋5万余间，烧死居民2万余人，财产损失无数。同时因为住宅投资成本高，周期长，收益慢，以及限制租金等管制措施，私人多不愿投资建筑新屋。人民住宅的缺乏和整体居住质量的下降迫得国民政府不得不制定立法来解决住宅问题，由此催生了中国早期的住宅权保障制度。

　　二、民国时期住宅权保障的主要制度

　　南京国民政府并未颁布专门的住宅法，但是，为了应对日益严重的城市住房问题特别是战争所造成的严重房荒，其不断颁布和完善住宅权保障相关立法，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅权保障法律体系。该法律体系，在中央方面，主要有《土地法》（1930年颁布，1946年修订）、《内地房荒救济办法》（行政院1938年公布）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日国民政府公布同日施行，战事结束后六个月失效）以及抗战结束后的《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，有效期三年，期满后自动失效）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》等。在地方，主要有抗战前后一些地方政府颁布的住宅法规，例如《南京特别市政府旗民生计处管理旗民住屋办法》（1929年呈奉修正公布施行）、《上海特别市平民住所管理规则》（1929年修订公布）、《上海市政府奖励建筑平民住所办法》（1930年）、《青岛市平民住所管理及租赁细则》（1931年）、《广州市劳工住宅管理规则》（1935年）、《江苏省房屋救济办法》（1946年）、《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）等。这些法律法规共同发挥作用，形成了准备房屋及其救济制度、政府修建公共住宅制度、奖励私营房屋制度以及一些富有特色的地方性制度。这些制度对解决住房短缺、保障公民住宅权产生了一定的积极意义。

　　（一）准备房屋制度

　　准备房屋是指“随时可供租赁之房屋”（旧土地法第161条）。对这一制度的意义，旧土地法的起草人吴尚鹰曾解释道“用意在责成市政当局，维持市民住居之相当便利。倘能依此规定，负责维持，则除因非常情形，人口突进，决无房屋缺乏之虞，市民不致因住居问题而起恐慌。”如果发生“非常事故，不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济。”[13]因此确立准备房屋制度的最大意义是承认了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任。

　　民国政府的准备房屋制度最重要的规定主要见诸于土地法。土地法是民国时期关于住宅保障的最高位阶的法律规定。最初颁布于1930年，抗战后（1946年）又有重大修订。一般称前者为旧土地法，后者为新土地法。通观两部土地法的规定，准备房屋制度主要包涵两方面的内容：

　　1．准备房屋的比例。旧土地法第161条规定，城市地区应以所有房屋总数2%为准备房屋。这一比例主要参考自外国的数据，依据中国社会一般情况推断得出的。当时就有学者认为这一数据有待查证。[14]事实上，即使以该比例为科学且合乎国情，如何调查统计全市的房屋数量，如何保证政府及时发现其缺乏情况并采取措施，在当时的情况下也很难做到。[15]一般还是以房价和房租的上涨为依据。新土地法没有规定硬性的比例，但规定“城市地方，应由政府建筑相当数量之准备房屋，供人民承租自住之用。”租金不得超过土地及其建筑物价额年息8%（第94条）。

　　2．关于救济措施。新旧土地法均规定，如果准备房屋数量不足（旧土地法规定准备房屋数量连续六个月不及总数的1%则为房荒，新土地法没有明确），则政府要采取救济措施。但是，和当时国外的做法相比，民国土地法的救济措施有所不同。当时国外的救济办法主要有三种：一是减免私人新建住宅的税收；二是给私人建筑房屋补助金；三是由政府直接建造市民住宅出租或廉价卖给平民。[16]但旧土地法规定救济措施有二：一是减免新建房屋的税款，二是建筑市民住宅（第162条），新土地法则只规定了减免新建房屋的税款（第95条）一项。与西方的救济措施相比，土地法没有规定私人建筑房屋补助金制度，存在许多缺憾，整体来说趋于保守。这种保守性特征无疑可以从当时财政力量不足的国情里找到根据，也是可以理解的。反之，如果房荒情况急剧恶化，远远超出预料的程度，或者国家经济发展、财政力量大为充足，则上述措施无疑都会被突破或修正。在抗战爆发后，上述规定都被行政立法和地方立法所突破。

　　（二）政府建筑公营住宅制度

　　公营住宅又称市民住宅、平民住宅，是指由市政府建筑出租与人民居住、非以营利为目的、承租人不得转租的房屋，类似现在所说的廉租房。旧土地法规定，发生房荒时由政府建筑市民住宅出租给市民，其租金不得超过建筑用地及建筑费总价额年息8%。抗战中颁布的社会救济法（1943年）第34条也规定，“在人口稠密之地区，住宅不敷居住时，县市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍，免费或廉价租与平民暂时住宿。”[17]新土地法没有这一条款。根据第94条政府应建筑相当数量的准备房屋供市民居住的规定，是将这一内容融合进了准备房屋条款中。后来依据新土地法制定的《房屋租赁条例》第16条即规定，该条例第一条所指地区内各该管政府，应依土地法第九十四条及第九十五条之规定，建筑人民住宅。则发生房荒的时候，地方政府可以直接建设市民住宅。这就承认和赋予了地方政府为所有市民的住宅承担保障和救济的责任，无疑是一个很大的进步。

　　由于承担公营住宅责任的主要是地方政府，因此，西方一些国家还规定中央政府要给地方政府财政补助，如英国1924年就规定，中央财政必须按照市民住宅的建筑数量予以地方政府一定比例的补助。[18]新旧土地法均没有中央给地方政府发放补助金的规定。有学者在1933年就指出：“这种办法在我国现在中央财政十分困难情形之下，虽欲努力求之，恐亦难能办到。依著者之意见，可由中央政府特许地方政府发行建筑公债，以补不足，尚属可行，且在欧美各国亦不乏先例也。”[19]这一缺陷在抗战后得到了一定程度上补救。

　　抗战爆发后，国民政府行政院于1938年颁布了《内地房荒救济办法》。在公营住宅制度方面有了很大的进步，在多个方面（如中央政府给予经费资助）突破了旧土地法的规定。首先，明确了承担责任的行政主体及其具体职责。公营住宅由县、市政府建筑和管理，其建筑计划应呈请省主管建筑机关核定。重要都市地方公营住宅规模较大者得由省政府建筑之。所需要的基地以公有荒地拨充之，如无适当之公有土地时，得依法征收私有土地。其所需要的建筑经费由省政府核定支付，经费不敷时可以呈请中央酌予补助或介绍贷款。其次，规定了公营住宅的环境和质量要求。公营住宅的地点应选择城市附近、交通便利、环境适宜之地区。其建筑设计和质量必须符合下列条件：①空地面积不得少于全部基地百分之三十；②结构应力求经济卫生以适应当地大多数住户之需要；③建筑材料应尽量采用当地或附近之国产材料；④外墙及主要分间墙应用防火材料构造；⑤应附有公共消防及防空设备。公营住宅通主要街道之道路及公用设备应同时完成之。其出租须依土地法第一百六十九条的规定办理。

　　当时的重庆国民政府根据这一法令，在离市区较远、地价比较低的地带，借助中国农民银行等四大银行贷款营建，按照投资计算，重庆三百万元，成都二百万元，贵阳一百万元。这个力度是前所未有的。但是，相对当时的难民数量，仍旧“求过于供，向隅者多，是以仍有待于政府之大量建筑，以应急需。”[20]而且，当时逃到后方的难民绝大多数都经济困难。最为缺乏的是房租比较便宜的平民住宅。但该办法只是笼统规定公营住宅，没有做进一步的区别。在1941年召开的第三次全国内政会议上，曾有官员建议，“应分普通住宅与平民住宅两种，建造平民住宅之数量，不得少于普通住宅数量之三倍”。 [21]这是很高明的一个思路。正如德国学者所指出的，所谓的住宅缺乏，并不是真的住宅短缺，“而是便宜的住房短缺”。[22]但房地产发展的结果是没有人愿意投资于利润微薄的低廉住宅。因此政府应对此制定不同的政策，以保障弱势群体有足够的低廉住宅居住。

　　（三）鼓励私营住宅制度

　　要增加住房，仅靠政府出面公营住宅是远远不够的，鼓励资助私人兴建房屋才是真正的解决之道。正如时人所指出的，“政府之努力与人民之踊跃投资必须相辅而行，方足以解决民居问题而奠定未来市郊各区域繁荣发展之基础。”[23]为此，南京国民政府出台了许多积极鼓励、奖励修建私营住宅的举措。

　　1．减免私人新建房屋税款。这是增加住宅、解决住宅问题的一个积极举措，也是间接减轻租户负担的政策。旧土地法第162条规定，发生房荒的时候，政府可以减免新建房屋税款，以鼓励私人建筑房屋，但这一规定没有明确具体的减免税种。根据土地法的相关条文，主要指的是土地税及改良物税。新土地法第95条做了详细规定，市县政府为救济房屋不足，经行政院核准，得减免新建房屋之土地税及改良物税，并定减免期限。没有开征土地改良物税的地方则减免征收房捐。[24]然而，从经济学的角度来说，减免税收仍是比较消极的政策，也是政府在没有足够力量或者房地产业比较发达时期采取的政策。相比之下，当时的西方国家实行的给以私人补助金的制度较为合理。如英国1919年规定，无论何人，建筑价值在1000磅以内的家屋，国家财政将给予135乃至160磅（以后提高为260磅）的补助金。法国也于1922年规定对于中低收入人群购房或者建房的予以贷款。[25]当时有学者指出：“英法二国奖励私人及团体建筑住宅之政策，较诸我国之仅以减免税款为奖励政策者，更为实际而周到。此或以我国中央财政困乏，无大批现款以应各都市之需求，立法者为顾全事实起见，以对奖励建筑之减免税款办法，极易施行故欤？”[26]

　　2．政府为私人建筑提供贷款担保。《内地房荒救济办法》首次规定对私人建筑经费不足者介绍押款的内容，实际就是由政府为私人贷款提供担保。这大大突破了旧土地法的规定。但在当时战争环境下，这个法规也有明显的缺点。首先是救济对象没有包括对炸毁房屋的修复。这在一定程度上影响了房屋的修缮。其次，“对于私营建筑之建立，仍嫌限制过严，难收鼓励之效。”其中最突出的就是自筹资金比例要求较高。因此有人建议：“改善奖励私营住宅办法，人民自营建筑，资金筹足百分之四十以上者，原为百分之六十，得请求政府奖助。但建筑计划，须经中央主管机关之核。”[27]这一意见在抗战后的住宅法令中得到了采纳。

　　3．奖励建筑私营住宅。《内地房荒救济办法》规定对于合乎下列条件的私营，政府给与奖励：①在地方政府指定之区段内建筑者；②建筑成村满二十幢者；③院落占地基面积百分之四十以上者；④建筑合于经济、坚固、卫生之原则而尽量采用国产材料者；⑤建筑经等级合格之技师或技副设计绘图并经主管机关核定者；⑥建筑资金筹足百分之六十以上者；⑦住宅建成后，依照土地法第一百六十三条至第一百六十七条之规定出租。政府的奖助措施包括：①通街道路及公用设备由地方政府尽先完成；②房捐减半征收，但应以三年为限；③建筑经费不足者介绍押款。

　　抗战后期，中国政府得到联合国善后救济总署的援助，在各收复区城市实施房屋修建计划，[28]但战争结束的时候，房屋损毁十分严重，内战的危险也使得私人多不敢投资房地产。为此，在四届三次参政会上，有参议员提出解除房荒应鼓励建屋并废止房地产不得做押款之规定的建议案，内政部奉令拟具具体办法，该部当即草拟《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》，于1948年下半年提交行政院第四十六次政务会议决议修正通过，并转请国民政府核示在案。[29]作为国民政府第一次专门就鼓励和援助私人建筑住宅所颁布的法令，该法令的内容颇多值得借鉴之处。

　　首先，扩大了奖助对象的范围，既包括为公共建筑居住必要之房屋而依法组织的合作团体，也包括为建筑必要之自住房屋之各个人民。而且针对许多房屋被炸毁的情况，将修复损毁房屋也列入奖助对象。这比之《内地房荒救济办法》的奖助对象限于建筑20幢以上房屋的房主，自然更利于调动小业主的积极性和炸毁房屋的修缮。

　　其次，奖励方法更为优惠和明确。包括：①豁免地价税一部或全部三年至五年；②豁免土地改良物税或房捐一年至三年；③协助取得地基；④协助向银行贷款；⑤减征公共工程收益费，并予交通及装置水电之便利。这比之《内地房荒救济办法》减免房捐、介绍押款、尽快完成公共设施等无疑更为可行和有吸引力。

　　第三，奖助之标准更为具体和优惠：①凡以私地建筑平民住宅二十幢以上，转移廉价租与平民居住者，给与豁免地价税一部或全部三年至五年之奖助；②凡在地方政府指定区域建筑住宅，或改造接连五幢以上残毁不能居住之房屋，经在修建前申请查明属实者，给与豁免土地改良物税或房捐一年至三年之奖励；③凡建筑资金已经筹足无法取得基地者，给与协助取得基地之奖助；④凡建筑资金已经筹足百分之五十以上，而有基地者，给与协助向银行贷款之奖助，但在贷款未偿清前，不得出售；⑤凡在市郊建筑房屋满二十幢以上者，给与减征公共工程收益费并予交通及装置水电便利之奖助；⑥合于前条两款以上者，得给与两种以上之奖助。

　　不难发现，该草案不但大大突破和细化了土地法和《内地房荒救济办法》的规定，而且吸收了1941年第三次全国内政会议的意见，如将房主自筹资金的比例降低为50%（原为60%），而且区分不同性质的住宅（在私地上建筑的平民住宅、在市郊建筑的房屋等），给与不同的奖励等，应当说，这是相当值得赞许的一次立法。[30]

　　（四）地方性的特色制度

　　在抗战前后，上海、南京、北平、青岛、广州等城市都先后颁布了住宅保障法规，其中以上海的成绩最为突出。上海市在战前就有平民住所的建设，出租给平民居住。与其他地方不同的一点是，上海市政府在直接建造平民住宅之外，非常重视通过协助购买地皮、担保贷款、减免税捐、代为出租等经济手段，引导和奖励私人或团体的力量参与住宅保障工作。其中许多规定都走在了全国的前列。

　　在抗战前，上海就出台了鼓励奖励私人建筑平民住所的法规。1930年4月4日公布的《上海市政府奖励建筑平民住所办法》规定，私人建筑的平民住所合乎下列条件的给与奖励：一是建筑地点须由本府指定或核定；二是房屋至少百间，在同一地点添造者不在此限，三是住所尽先由本府指定之棚户租用；四是住所租金由本府核定；五是管理及租赁规则均应呈本府核准；六是房屋拆造或改换用途至少在十年以后，但经本府核准者不再此限。奖励的方式包括：一是由本府承租全部房屋转租于平民，除房屋修理费仍由业主负担外，其租金数目付租办法承租年限及其他条件另以契约订定之。二是本府保租八成，凡因欠租或空租致全年房租不足八成者，经查核属实，由本府补足八成，保租办法另定。三是平民住所在未拆改或改换用途以前得豁免房捐全部。四是有意建造的可以呈请本府协助购租土地代为设计监工或经手建筑。五是私人或团体捐助资产于本府建筑平民住所者，得由本府援照《捐资举办救济事业褒奖条例》呈请国民政府褒奖。但如果受奖助所建筑的平民住所未经政府核准中途改换用途或违反政府一切法令，一经查实，即撤销所享受之利益，并得追偿本府所受之损失。这是抗战前的规定，所采取的豁免房捐等措施没有超出土地法的规定，但代租、保租、褒奖以及一旦违约则追偿损失的规定则是很有创意的。[31]

　　抗战后，上海在全国率先颁布了《解救房荒治本办法》（1946年8月16日上海市政府第四十三次市政会议通过）。[32]该办法的主要内容是奖励房屋建筑和修缮。其奖励办法包括减免税捐、协助取得地皮、协助贷款、协助公共设施建设等。比较有特色的是该办法还规定，督促私有空地建筑房屋，否则加征空地税。从上海的实际出发，还将棚户区的改造列入该计划中。[33]对于新建住宅，其出租可不受上海市标准租金的限制，在一年内移转者免除其土地增值税，契税减征一半。这些措施都是很积极的。其主要内容如下：

　　第一、减免新建住宅房屋之各项捐税负担，以解除人民投资建筑之障碍。1、新建住宅房屋之基地蠲免地价税二年，其在一年以内移转者免除其土地增值将税，契税减征一半。2、新建住宅房屋之租金不受本市现行房租标准之限制。3、新建住宅房屋业主部分应纳房捐准予免缴一半。

　　第二、奖助社会资金从事房屋建筑。1、洽商国家金融机关投资房屋建筑，对于建筑新屋者，尽量予以抵押放款，其不动产抵押品产权得由地政局予以证明。2、凡建筑新屋者，得向政府申请租赁公荒基地，其租期、租金依照土地法之规定。3、划定近郊适当公地以备建筑棚屋之用，现有禁建区内之棚户应逐渐令其集中于划定区域以内。4、政府对于新建住宅房屋区域之道路水电等设备尽量予以便利。

　　第三、督促私有空地兴建房屋。私有荒废基地限期建筑，逾期不建者，在开征地价税时，应按土地法之规定加征空地税（三倍至十倍）。

　　第四、奖励修缮房屋。凡房屋业已倾毁无人居住，经查明属实者，其修理后得享受本办法所规定各项优待办法。

　　此外，还根据该办法制定了《上海市奖励建筑房屋出租公地实施规则》（1946年12月10日上海市政府公布，1947年1月29日修正条文第六条），由地政局将适宜建筑房屋之市有公地，提经市政会议决定后，分期供该出租。凡建筑自住房屋者有优先租用权。前项租赁公地自完成租赁手续后，限二个月内向工务局请领营造执照，于六个月内兴工建筑，逾期即撤销原定契约。新建房屋各项捐税之减免，依照本市《解救房荒治本办法》办理。公地租期届满时，承租人得于期满前六个月呈准地政局续订新约，继续承租。但政府对于该项土地，如另有使用时，当于期满前六个月通知承租人，所有建筑物如不愿拆让者，应付给相当价款收归公有。[34]

　　其他城市随后也发布了一些类似的法令，但所采取的措施大多比较消极，或者没有具体内容。如1948年《北平市房屋租赁补充办法》规定，在房荒期间建筑的房屋，根据其建筑的具体时间，给予免征土地税及改良物税的奖励，但没有更积极的措施。[35]《江苏省房屋救济办法》（1946年）也规定“发放贷款，协助人民修复兴建房屋”。[36]新疆乌鲁木齐市也曾制定了房荒救济办法，“减免新建房屋之税款，督促已领土地依限建筑”。[37]但都没有具体措施。

　　三、民国时期住宅权保障制度的现实启示

　　民国时期的住宅权保障制度，由于战争等原因未能一一付诸实施。但是，作为中国历史上第一次较为集中的住宅立法，其有着很重要的历史意义，其中的许多具体制度也值得今天借鉴。回顾民国时期住宅救济和保障的立法史，我们可以得出如下启示：第一，政府要承担起住宅保障的责任；这是住宅问题解决的关键；第二，政府要重视利用市场力量解决居住问题，但必须使其符合住宅保障的目的，而不是仅仅发展房地产市场，牟取利润；第三，要加快住宅立法工作，以统摄相关法律和政策的制定和实施；第四，要鼓励和支持地方政府在中央确定的原则指导下，制定合乎本地实际的住宅保障的法律和政策。

　　（一）明确政府对住宅权保障的责任

　　正如前文所分析的，土地法所规定的准备房屋制度实际已经承认并赋予了政府对住宅保障的责任。事实上，当时的中央和地方政府也是承认并有所担当的，特别是对贫民居住问题和房荒时期的救济。如青岛市政府曾公开指出，对于那些居住在草房和垒洞中的贫民，“自非由公家建设平民住所，尽量容纳，殊不足整市容而广利济。此平民住所建筑之所以不可或缓也。”[38]《青岛平民住所管理及租赁细则》（1931年）更明确规定：“本所系为嘉惠平民而设，房间无多，暂取严格主义，以本市充当佣工苦力与摊贩小商及贫苦妇女为限。”并规定“教员学生、陆海军官兵、各机关职员、警士及各机关公役、商贩营业资本满五百元以上者、闲居游民无正当职业者、染有鸦片吗啡等嗜好尚未戒绝者”不许申请平民住所。[39]在抗战中召开的第三次全国内政会议上，有关官员也指出，“对于市区房屋不敷情形，政府亦应妥筹补救办法，以谋供应平衡，而求居住问题之解决。”[40]在抗战后的北平市政府也宣布：“房荒救济本属市行政一端。本市一年来房价、房租逐月增涨，拥有房产者往往高抬租价，滥索实物，倍取押租，推厥原因，不外供不应求及垄断居奇之所致。此种人为之恐慌，自应以政府力量，予以彻底纠正。”[41]北平市地政局局长在北平市参议会上做报告的时候也指出：“本局成立以来，对此问题极为重视，并力谋救济以乐民居。”“本局职司地政，对房荒之解决，责无旁贷。”[42]但囿于财力的限制政府未能大规模建设公共住宅，只能更多借助私人的力量，鼓励私人建筑房屋和将空屋出租等。在国民党政府迁台之后，对待建筑市民住宅的政策就主动了许多。蒋介石曾提出：“在民生主义社会政策实施进程中，目前对衣、食、住、行各项问题之解决，惟住的问题尚在起步阶段，故兴建国民住宅工作，必须积极展开，尤以兴建都市贫民住宅，最关重要。今后希拟订切实进度计画，每年至少应兴建一万户。中央与省、市政府，应切实配合，共策其成。同时，此项工作为社会福利政策之一部分，目的在解决贫民居住问题，故观念上应具救助精神，不可存有利润思想，如投资不能全数收回，政府当另筹财源，以贴补等方式出之。政府对此应视为一种义务，不必作量入为出之计较。”[43]这也是《国民住宅条例》颁布的重要原因。

　　（二）注重运用市场的力量

　　在具体措施上，无论是土地法、行政立法和地方立法，都很重视用经济的手段，来引导民间资本和私人力量解决住宅问题。特别是上海市。除了前述措施以外，上海市1947年冬令救济委员会还曾推行房屋义卖计划及房屋义卖券发行办法，以救济难民，解决房荒。[44]此可谓利用市场力量之大成。当时曾有学者专门从土地政策和住宅政策的角度讨论这一办法的意义。[45]这固然有当时政府财力非常薄弱、必须借助私人力量的因素，但政府包办的方式从来不能彻底解决住宅问题。而且政府要对住宅保障承担责任并不是说政府要为所有人提供住宅，或者政府要主导所有住宅建设，而不需要房地产市场发挥作用。而且，当时的立法很重视对私人建筑房屋的监管（如上海市对受资助建筑的平民住宅出卖或改变用途的限制和处罚），并通过更为优惠的经济措施来引导私人力量投资于平民住宅的建设，如对平民住宅和普通房屋比例的规定、豁免平民住宅的全部税捐等。这充分体现了立法者善于利用市场力量实现住宅保障的眼光和魄力。因为战争等原因，民国住宅立法未能尽数实施，难以判断其实际效果。但考诸二战后其他国家住宅保障的经验，上述思路无疑是正确的。

　　（三）与土地问题一揽子解决

　　与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，南京国民政府是将住宅问题放在土地使用的框架下来处理的。在旧土地法里且定名为“房屋救济”。对此曾有一个学理上的解释：

　　“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题，尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难。故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”[46]

　　从理论上来说，这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土地价格的日益上涨和人口的增多。只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题。这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映。但同时，这也是对住宅问题简单化的一个表现，没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同。因而有关规定也比较原则和简略，缺乏操作性。这直接导致抗战爆发后不能很快适用，只好另行制定房屋租赁条例。[47]这固然是特殊情况下的应急措施，但也说明：附属于土地法的住宅立法体系是存在很大问题的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，住宅法需要单独成编。但土地问题的优先解决（如给住宅用地特别是廉租房和经济适用房用地以更多的优惠）仍是应该强调的。

　　注释:

　　[1] See David Hughes and Stuart Lowe， Social housing： law and policy， Butterworths，1995，p.4.

　　[2]《道路水利及土木行政》，泰东图书局1925年版，第101、104页；菲里波维：《收入及恤贫政策》，马君武译，上海中华书局1925年版，第257页以下；孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第269页；史尚宽：“住宅问题与目前屋荒之救济》，载《中华法学杂志”，复刊第一卷第十二号，1938年10月出版，第56页。

　　[3] “大上海都市计划图草案报告书”，载《市政评论》第九卷第二、三期，1947年3月1日出版，第32页。

　　[4] 转引自：“广州近年地价房租飞涨不已”，载《地政月刊》第一卷第一期，1933年1月出版。

　　[5] 《青岛市政府行政纪要》第三编社会，青岛市政府秘书处1933年编印，第42页。

　　[6] 《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第35页。

　　[7] “武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第三卷第一期，1952年。

　　[8] 方逖生：“论广州市的市政”，载《市政评论》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第27页。

　　[9] 《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》，法学所图书馆藏。

　　[10]“武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第三卷第一期，1952年。

　　[11] “南昌示范市之建设”，载《市政评论》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第40页。

　　[12] 李国桓：《从土地政策的立场论上海市冬令救济房屋义卖》，载地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第14页

　　[13] 吴尚鹰：《土地问题与土地法》，商务印书馆1935年版。.

　　[14] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第256页。

　　[15] 西方国家设有住宅视察员，负责此类工作。见[德]菲里波维：《收入及恤贫政策》，马君武译，上海中华书局1925年版，第265页。

　　[16] 本文考察以积极保障为主，房租管制（包括规定标准租金、强制空屋出租等内容）等消极措施不多赘述。下同。

　　[17] 刘燕谷：《社会救济法之商榷》，载《中华法学杂志》第四卷第二期，1945年2月出版，第24页。关于该法立法精神的解说，参见洪兰友：《社会救济法的立法精神》，载《中华法学杂志》第三卷第六期，1944年7月出版，第1—2页。

　　[18] 参见史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第195页。

　　[19] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第260页。

　　[20] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。

　　[21] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第171页，法学所图书馆藏。

　　[22] 《西德的“房荒”问题》，载《国外住宅问题和房产管理》，北京市房地产管理局调查研究室1981年12月编印，第94页。

　　[23] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。

　　[24] 1943年国民政府颁布了适用于全国的《房捐条例》，规定凡没有依照土地法征收土地改良物税的市县政府所在地，以及其他商务繁盛地，住民聚居在三百户以上的，其房屋均应征收房捐。

　　[25] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第266至271页；史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第193页。

　　[26] 孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第271页。

　　[27] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。

　　[28] 见《各收复区城市房屋修建方针》，载《善救准则》，善后救济总署江西分署1946年编印。

　　[29] 地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第五期， 1948年年6月1日出版，第27页。

　　[30] 笔者未能在国民政府公报和有关文献上找到正式公布的条文或消息。

　　[31] 《上海市市政法规汇编三集》社会类，第187页以下，1929年版。上海特别市工务局曾于1927年提出实行奖励市民筑屋政策，并经第33次市政会议通过，但似未颁布。呈文见《市行政法》公文，民国法政学会1927年编辑出版，第50页。

　　[32] 上海市政府编印：《上海市政府法规汇编》（1945年9月至1947年12月），第631页。

　　[33] 抗战中曾有类似的意见：“改良贫民窟应同时择地建造贫民房屋。”见《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第171页，法学所图书馆藏。

　　[34] 上海市政府编印：《上海市政府法规汇编》（1945年9月至1947年12月），第633页。

　　[35] 地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第六期，1948年7月1日出版，第16页。

　　[36] 《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分，中国社科院法学所图书馆藏。

　　[37] 《迪化市政府工作计划》民国三十六年度，地政第42项“土地使用限制及房屋救济”，法学所图书馆藏。

　　[38] 《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第35页。

　　[39] 《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第36页。

　　[40] 《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。

　　[41] 《光复后一年之北平》，1946年10月版，第112页，法学所图书馆藏。

　　[42] 《北平市参议会第一届第一次会议会刊》，1947年12月版，第41页，法学所图书馆藏。

　　[43] 杨与龄：《房屋之买卖委建合建或承揽》，台北：中正书局1984年版，第9页。

　　[44] 原文见地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第三期，1948年4月1日出版，第40页

　　[45] 李国桓：《从土地政策的立场论上海市冬令救济房屋义卖》，载地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第13页。据上海社科院出版社1998年版《上海住宅建设志》（第六篇旧有住宅，第六章平民村，第三节义卖房屋）的资料，该项住宅救济计划于1948年4月全部竣工。

　　[46] 朱章宝：《土地法理论与诠解》，商务印书馆1936版，第151页。

　　[47] 有关分析见史尚宽：《住宅问题与目前屋荒之救济》，载《中华法学杂志》复刊第一卷第十一号，1938年9月出版。

《政治与法律》