惩罚犯罪、保护人权是刑事诉讼的宗旨和任务不可或缺的两个方面，如何协调冲突，在权力与权利之间寻求合理的均衡点，是刑事诉讼制度设计和程序运作的公正性要求。考察我国的不起诉制度及其实践可以发现，其在合理制约权力，充分保护人权，实现程序公正上具有重要意义。

　　一、不起诉是公诉权的重要体现

　　不起诉，是指检察机关对于侦查终结移送起诉的案件，经审查决定不将案件移送法院进行审判而终止诉讼的活动。根据我国法律规定，不起诉具有三种类型：一是依法不追究刑事责任的不起诉，理论上又称法定不起诉；二是证据不足的不起诉，又称存疑不起诉；三是依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的不起诉，法理上称裁量不起诉或相对不起诉。决定不起诉是检察机关审查起诉结论之一，不起诉权是刑事公诉权的基本组成部分。

　　刑事公诉权作为追诉犯罪、启动审判的国家权力，一般表现为起诉权。但是，作为一种程序性权力，在每一个具体案件中，公诉机关对犯罪和刑罚的认识并不具有终局性，这种认识与移送案件的侦查机关和裁判案件的审判机关的认识也并不完全一致，因此，必须赋予其表达这种认识并根据这种认识对案件进行“过滤”的形式，才能使侦、审、诉相互分离和相互制约得以实现。而表达这种不同意见的形式就是不起诉。因此，起诉权和不起诉权是公诉权不可或缺的两个方面，共同构成公诉权基本内容。在现代法治背景下，无论是起诉法定主义还是起诉便宜主义，对二者都不可偏废。如果否定不起诉权为公诉权的基本内容，则公诉权对侦查权的监督和对审判权的制约以及对权利的保障都将无从实现，公诉制度也将丧失其独立存在的意义。

　　从制度设计看，不起诉制度与公诉的价值目标是一致的。公诉的价值目标主要体现在三个方面：一是实现法律正义，做到不枉不纵；二是体现程序公正；三是注重诉讼效益。而不起诉制度中，对于依法不应当追究刑事责任的犯罪嫌疑人作出不起诉决定，使无罪的人及时从追诉程序中解脱出来，则正是这种正义价值的体现；对于无罪或无证据证明有罪不符合法定起诉条件的人，作出不起诉决定，使不符合法律规定的程序及时得以终止，恢复当事人正常权利，则又是程序公正价值的追求；对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人，及时作出不起诉决定，则对减少诉讼环节及当事人讼累，节约司法资源和提高诉讼效率都具有积极意义。相反，如果在公诉制度中缺少不起诉制度，则将会使无罪的人受到追诉，不具备法定起诉条件的人受到审判，导致诉讼效率的低下最终损害诉讼程序的权利保障功能。因此，从不起诉制度的价值体现看，其是实现公诉价值目标，保障诉讼权利不可缺少的手段。

　　二、不起诉制度是保障诉讼权利的重要手段

　　任何一种权力，在保护一种权利的同时，也会造成对另一种权利的侵害，不起诉权也不例外。

　　一方面，正确适用不起诉权，有利于保障犯罪嫌疑人的权利。我国刑诉法所规定的不起诉作为审查起诉的结论之一，具有终止刑事诉讼程序的法律效力，并基于无罪推定原则，产生认定被不起诉人无罪的效果。因此，我国不起诉制度本身具有使无罪的人不受刑事追究，使无充分证据证明有罪的人免受刑事追诉，防止久侦不结、久押不放，使无罪或罪轻的人及时从刑事追诉程序中解脱出来，恢复正常的生活，从而保障犯罪嫌疑人正当权利的积极功能。

　　另一方面，滥用不起诉权，将该起诉的不起诉，则会放纵犯罪，损害社会和受害人的权利；将法定不起诉的作裁量不起诉，又会损害被不起诉人的合法权利。为了保障当事人的权利，必须对不起诉权进行合理制约。在我国，制约不起诉权，除了明确规定不起诉的条件和检察官弹劾任免等制约程序外，还规定了一系列的权利救济手段，主要有：

　　1、被害人的申诉权和自诉权。为了保障被害人的权利，各国在设立不起诉制度同时都赋予被害人救济权，如德国的强制起诉制度。我国刑诉法第145条规定，被害人如果不服检察机关不起诉决定，可以向上一级检察机关申诉，请求提起公诉，被害人不服维持不起诉决定的可以向法院提起诉讼；被害人也可以不经申诉，直接向法院提起诉讼，法院受理案件后，检察机关应将案件材料移送法院。这一规定赋予了被害人提请起诉权同时，还赋予其直接起诉权,是我国不起诉制度的特色。有利于加强自身合法权利保护，也体现了诉讼的民主性。

　　2、被不起诉人的申诉权。在不起诉制度中，犯罪嫌疑人因公诉裁量权的行使而获得了不起诉（实体上无罪）的宣告，在多数情况下体现了对犯罪嫌疑人的宽大处理，但裁量不起诉是在检察机关认定认定犯罪嫌疑人有犯罪事实的情况下终结诉讼程序，如果犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪应作法定不起诉，而被错误地裁量不起诉，则会因该结论而影响其工作、晋升及家庭生活等，仍然会造成对犯罪嫌疑人合法权益的侵害。为了切实保护犯罪嫌疑人的利益，我国刑诉法第146条规定，被不起诉人如果对裁量不起诉决定不服，可以在法定期间内向决定机关申诉，检察机关应当复查并告知被不起诉人。被不起诉人也可以在法定期间后向检察机关提出申诉，由检察机关决定是否立案复查。这一规定其实是赋予了犯罪嫌疑人在不起诉程序中的防御权和辩护权,对被不起诉人合法权利的保障有积极作用。

　　3、侦查机关的要求复议复核权和上级检察机关的监督制约。在以权利间接制约不起诉权的同时，我国刑诉法还规定了对不起诉权的权力制约机制。一是根据刑诉法第144条的规定，公安机关认为检察机关对其移送审查起诉的案件作出的不起诉决定有错误的时候，可以要求复议，在意见不被接受时还可以提请上级检察机关复核。因此，公安机关的制约，可以促使检察机关慎重作出不起诉决定，一定程度上体现了被害人的权利保障愿望。同时，根据检察一体化的要求，上级检察机关对于申诉、审查、复核、备案、检查中发现的下级检察机关确有错误的不起诉决定，有权予以撤销，指令提起公诉；对于应作不起诉处理的案件而错误地提起公诉的，也有权撤消或指令纠正。因此，上级检察机关的监督制约也是保证正确行使不起诉权，有效保障人权的重要手段。

　　三、不起诉制度实践是司法权力正确运用

　　从我国不起诉制度的具体运用看，它对于检察机关正确行使公诉权，保障被害人和被不起诉人的合法权利起到了积极作用。但是，毋庸讳言，从具体的司法实践看，该制度仍然存在需要完善的地方。一方面，过于严格的制约机制削弱了不起诉制度的诉讼权利保障作用。不起诉制度设计的本身是使法不应追究、不需追究以及无法追究刑事责任的人及时摆脱诉讼程序的限制，保障其正当权利；但在实践中，由于考虑到对案件作不起诉处理会挫伤侦查机关追究犯罪的积极性，还会引起被害人无休止的申诉，还考虑到不起诉决定会受到社会上有罪必罚认识的谴责，因此，检察机关较少适用不起诉，特别是酌定不起诉，实际上并不能充分实现制度设计的初衷。同时，这种不起诉决定的极端不确定性，使被不起诉人随时都具有被法院传唤出庭受审的可能，仍处于一种被追究、被起诉的地位，在一定意义上是对他合法权益的侵害。另一方面，不起诉制度对被不起诉人权利保障的规定过于薄弱，其诉讼权利难以实现。按照法律规定，被不起诉人只有向决定机关提出申诉的权利，既无上级检察机关的保障，也无法院的司法保障，如果其申诉提不出特别重要的理由和确凿的证据，原决定机关一般是不会改变不起诉决定的，其申诉权很难实现。而且，决定机关还可以被不起诉人行为构成犯罪而采取没收非法所得等行政处罚措施，侵害被不起诉人的合法权利，因此，即使不起诉决定确有错误，决定机关也可能出于自身利益考虑而拒不纠正。另外，不起诉制度设计过于繁杂，有时，一个不起诉决定，可能同时引起公安机关的复议要求、被害人的申诉或被不起诉人的申诉等，起诉便宜主义难以体现。

　　因此，为保证不起诉权的正确运用，充分保障诉讼权利，在实践中，一方面应引导检察机关正确运用公诉裁量权，扩大不起诉案件处理范围，过于谨慎地适用不起诉而强调起诉，其实也是“有罪必罚”、“重实体轻程序”的表现。另一方面，应完善被不起诉人的权利保障机制。一是严格被害人提起诉讼的案件范围，提高被害人公诉转自诉案件的起诉标准，稳定不起诉决定，维护被不起诉人的正当权利；二是赋予被不起诉人就裁量不起诉决定向上级检察机关提起申诉权和申请起诉权，以加强对原决定机关不起诉决定的监和制约，保障被不起诉人的合法权利；三是为简化不起诉救济机制，适应公诉引导侦查的发展趋势，应取消侦查机关对不起诉决定的要求复议复核权，而将不起诉救济的重心放在诉讼当事人的权利制约功能和权利保障内容上。