湖北省宜昌市中级人民法院
行政判决书
(2006)宜中行终字第x号
上诉人(原审原告)崔某甲，男，X年X月X日出生，汉族，湖北省秭归县人，农民，户籍所在地（略），现居住（略）。
上诉人(原审原告)周某某，男，X年X月X日出生，汉族，湖北省秭归县人，农民，住（略）。
委托代理人崔某乙，男，X年X月X日出生，农民，住（略）。
被上诉人(原审被告)秭归县X镇人民政府。
法定代表人向某某，该镇镇长。
委托代理人王某某，男，X年X月X日出生，汉族，湖北省秭归县人，该镇移民站干部。
委托代理人屈某，男，X年X月X日出生，湖北省秭归县人，该镇司法所干部。
上诉人因诉被上诉人单方解除移民安置合同及要求退回移民安置费行政处理案，不服秭归县人民法院(2006)秭行初字第X号行政判决，向某院提起上诉。本院于2006年11月2日立案受理，并依法组成合议庭，于2006年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人崔某甲、周某某及其委托代理人崔某乙，被上诉人的委托代理人王某某、屈某出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判根据当事人提供的证据，并经庭审质证，认定的案件事实是：崔某甲系周某某的妻弟，原属郭家坝镇X村(现烟灯堡村)人。1991年11月23日迁入桐树湾村，挂靠在周某某家庭户口上，在户口登记“与户主的关系”一栏中注明为“三子”。但崔某甲在原腰店子村仍然有房产和承包地并实际经营，在桐树湾村不享有生产资料。
1991年长江三峡建设委员会在进行库区淹没实物指标调查登记时，崔某甲作为周某某的家庭人员登记在册。被告在1996年编制《三峡库区秭归县X镇X村移民安置规划》(以下简称《96安置规划》)时，没有将崔某甲纳入桐树湾村的移民安置规划内。1998年5月周某某与被告签订了包括崔某甲在内的《三峡库区X村X村内后靠安置合同书》(以下简称《后靠安置合同》)，1999年6月崔某甲与被告签订了《三峡库区X村移民养老保险安置合同书》(以下简称《保险安置合同》)，上述两份合同书均经过了公证。依据上述两份合同，周某某领取崔某甲的搬迁安置经费2181.40元，崔某甲领取移民安置费9000元。
后经群众举报，被告对移民安置在进行清理中，发现崔某甲不属移民安置对象。2003年10月，秭归县公证处撤销崔某甲与被告签订的《保险安置合同》的公证。崔某甲不服，先后向某、市两级司法行政机关申请复议。宜昌市司法局于2004年2月作出行政复议决定，维持秭归县公证处作出的撤销《保险安置合同》公证书的处理决定。2004年9月被告以郭政处(2004)X号文作出《关于依法解除崔某甲移民安置合同书并收回其移民安置经费的处理决定》(以下简称(2004)X号处理决定)。崔某甲不服提起行政诉讼，经秭归县人民法院审理并判决维持被告作出的处理决定。崔某甲不服提起上诉。宜昌市中级人民法院经审理认为，被诉的处理决定中要求崔某甲、周某某退回移民安置费，但未明确各自应退移民安置费的具体数额。据此，判决撤销一审判决，并撤销其处理决定，同时判决被告重新作出处理。被告对崔某甲、周某某各自领取的移民安置费经重新调查核实后，于2005年12月19日重新以郭政处字(2005)X号文作出《关于依法解除崔某甲移民安置合同书并收回其移民安置经费的处理决定》(以下简称(2005)X号处理决定)。决定的内容是：一、解除郭家坝镇人民政府与崔某甲签订的《保险安置合同》；二、崔某甲全额退回通过人寿保险公司投保后退保所领取的农村移民社会福利安置费及价差9000元。三、周某某退回已领取的崔某甲一人的搬迁安置费2181.40元。崔某甲、周某某不服，向某归县人民政府申请行政复议，秭归县人民政府于2004年4月3日作出了维持郭家坝镇人民政府作出的(2005)X号处理决定的复议决定。崔某甲、周某某不服提起行政诉讼，认为被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的处理决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五十五条的规定，请求撤销其处理决定。
原判根据上述案件事实及相关法律规范认为，根据《长江三峡工程建设移民条例》(以下简称《移民条例》)第八条、第九条、第十条和《秭归县三峡工程农村移民安置实施办法》(以下简称《实施办法》)第二十三条、第二十九条的规定，安置其辖区内的三峡库区移民是被告的法定职责。
被告认定崔某甲在桐树湾村系“无土地、无生产资料、无房屋”的“空挂户”，不属于生产安置人口和搬迁安置人口。其认定符合相关法律规定和客观实际情况。
崔某甲虽与被告签订并经公证机关进行公证的移民安置合同，但该公证已被公证机关依法撤销，其公证效力已不存在，被告根据已查明的事实，有权解除与其签订的合同。
被告在作出的(2004)X号处理决定中，没有查明崔某甲、周某某各自领取移民安置经费的具体数额。其重新作出的处理决定，对其各自领取移民安置费经过调查核实，并依据新的事实进行了具体认定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第五十四条的规定，被告重新作出的具体行政行为只要是主要事实或主要理由改变的，即不属《行政诉讼法》第五十五条规定的是与原具体行政行为相同的具体行政行为。崔某甲、周某某诉称，被告重新作出的处理决定，是以同一事实和理由作出的与原具体行政行为相同的处理决定，该诉称不能成立。
崔某甲、周某某还诉称被告作出的行政处理决定未依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，其程序违法。该诉称也不能成立。因被告作出的行政处理决定其性质不属行政处罚。被告根据群众举报，经立案、调查取证后作出行政处理决定，其程序合法。
原判认定被告重新作出的行政处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。据此，根据《行政诉讼法》第五十四条第(一)项规定，判决维持被告作出的(2005)X号处理决定。
崔某甲、周某某不服，上诉称：1、对承包土地的代管关系不能对抗依法享有取得生产资料的法定权利。崔某甲入户周某某家是经职权机关登记许可的，其原在腰店子村的生产资料应该收回，未收回前由崔某甲代管，不能以崔某甲对腰店子村生产资料的代管而对抗其在桐树湾村依法应取得生产资料的权利。2、被消灭的合同解除权，法律未规定可以行使。被上诉人承认在1996年即将崔某甲从移民中清出，但其清理的具体行政行为至本案起诉时止，被上诉人未向某对人送达，该清理行为依法不产生法律效力。1998年被上诉人与周某某签订包括崔某甲在内的《后靠安置合同》，1999年又与崔某甲签订《保险安置合同》，上述两合同已履行完毕，被上诉人的合同解除权已消灭。原判认定被上诉人凭合同公证撤销的事实有权解除合同没有法律依据。3、被上诉人用表见事实掩盖法律事实。《后靠安置合同》与《保险安置合同》是两个不同内容和目的各自独立的合同。被上诉人与崔某甲签订的《保险安置合同》的公证被撤销，不影响被上诉人与上诉人签订《后靠安置合同》的权利义务关系。被上诉人作出的处理决定，侵犯了上诉人周某某因《后靠安置合同》取得的私人合法财产。据此，请求撤销原判和被上诉人作出的处理决定。
被上诉人秭归县X镇人民政府辩称：1、土地承包关系不同于代管关系。土地承包关系是发包方与承包方所形成的权利义务关系，对同一标的物的土地不能同时存在两种关系。崔某甲1991年迁入桐树湾村，其承包地和房产仍在腰店子村X组，在桐树湾村没有享有生产资料。其户口的迁入不属婚姻关系，不属子女父母投靠，不属收养等正常迁入范围。属于在库区内无土地、无生产资料、无房屋插入老村民户中的空挂人口，在被上诉人编制的《96安置规划》时即已将其审核减出。崔某甲在库区属“三无”人员，其户口虽在库区，但不属于移民人口，不应享受其移民安置政策。上诉人主张的代管关系不能对抗法定权利，既与事实不符，也与本案无关。2、依法解除错误的移民安置合同是被上诉人的法定职责。被上诉人与上诉人签订的《保险安置合同》因违反法律规定和违背事实，其合同自始至终没有法律约束力。被上诉人根据群众举报进行查处，不存在履行该职责超过法定时效问题。在该合同的公证被依法撤销后，被上诉人有权解除其与崔某甲所签订的合同。3、被上诉人作出的处理决定，适用法律及政策正确，程序合法。根据《移民条例》第八条、第九条、第十条，《实施办法》第二十三条、第二十九条的规定，崔某甲不属“搬迁安置对象”和“生产安置人口”，也不属正常迁入人口。因此，在编制《96安置规划》时即已从周某某户中核减，不应享受移民生产安置和搬迁安置待遇。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审诉讼中提交的证据材料已随案移送本院。二审对证据经庭审质证，其对证据和案件事实的认定与原判无异。
上诉人在二审庭审中提出，原判对下列事实的认定不实：一是崔某甲的户口“挂靠在周某某的家庭户口上”；二是“崔某甲在原腰店子村仍有房产和承包地并实际经营”；三是“被告在1996年编制农村移民安置规划时，没有将崔某甲纳入桐树湾村的移民安置规划”。
经审查，本院认为：1、崔某甲于1991年11月23日将户口迁入桐树湾村时，户口填写在周某某的居民户口簿上，与户主关系填为“三子”。因崔某甲的迁入不属《移民条例》规定允许迁入的情形，且与户主的关系填写错误，因此，原判表述为“挂靠”并无不当。2、崔某甲在原腰店子村X组(现为烟灯堡村X组)，属于该村第一轮土地承包的人口，第二轮土地承包对原承包的土地未调整。此情况有烟灯堡村委会2003年10月8日出据的证明。上诉人在二审庭审中提交崔某能(崔某甲之兄)的2005年5月26日的《农村土地承包经营权证》和烟灯堡村委会2006年9月10日出据的证明，主张原判认定“崔某甲在腰店子村有房屋和承包的土地并实际经营”不是事实。上诉人在二审中提供的证据应当属于能在一审中提供而未提供，也不属于在一审中因客观原因未发现在二审中发现的新证据。依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，上诉人在二审中提交的证据，不能作为本案的证据接纳。同时，这些证据上诉人也未在行政处理程序中主张，且对崔某甲是否属于移民安置对象也不产生实际影响。因此，原判对崔某甲在原村有承包土地的认定，应当符合当时的实际情况。3、上诉人认为《96安置规划》的时间和内容不真实。经审查，被上诉人报秭归县人民政府审批的《96安置规划》有一个调查收集资料、组织编制、报批的过程。其报批的《96安置规划》形成的时间是1996年6月24日，报批时间是1996年9月29日，批准时间是1998年3月3日。《96安置规划》所附资料有时间记载的也为1996年，如移民分户人口……汇总表、移民生产安置人口……汇总表，移民安置意向某查表等。上述表中周某某家庭人口均为3人，不含崔某甲。因此，上诉人主张《96安置规划》的时间和内容不真实，与本案卷宗相关证据不符。
根据当事人的诉辩主张和对被诉行为合法性审查的原则，本案二审争议的主要问题包括：1、崔某甲是否属于移民安置对象。2、被上诉人决定解除与崔某甲签订的《保险安置合同》是否合法。3、被上诉人决定由崔某甲退回因《保险安置合同》取得的农村移民社会福利安置费及价差9000元和周某某退回崔某甲一人的搬迁安置费2181.4元是否合法。4、被上诉人重新作出的处理决定是否属与原具体行政行为相同的具体行政行为。
对当事人争议的问题，本院认为：1、被诉处理决定认定崔某甲不属于移民安置对象的事实和依据能够成立。(1)秭归县人民政府根据《移民条例》规定的原则和授权编制了《实施办法》。《实施办法》规定“农村移民安置实施规划由乡镇负责编制，按程序上报批准后，必须严格遵照执行”。郭家坝镇人民政府根据办法的规定，于1996年编制了《96安置规划》，并已报经县政府批准。该规划中未将崔某甲作为移民安置对象登记。被上诉人在作出的处理决定中，以此作为认定崔某甲不属移民安置对象的事实证据和依据之一。该证据合法，其作为依据有效。(2)被上诉人在处理决定中依据《实施办法》第二十三条、第二十九条对“移民搬迁安置对象”和“生产安置人口”的界定，认定崔某甲不属移民安置对象，符合被上诉人已查明的本案事实。崔某甲在移民区域内的桐树湾村X组，既无房产也无土地。因此，被上诉人在处理决定中对此作出的认定，适用的依据正确，认定的事实清楚。(3)被上诉人在处理决定中认定崔某甲将户口挂靠在周某某家庭户口名下，不应享有任何形式的移民安置。该认定的理由能够成立。崔某甲将户口迁入桐树湾村X组周某某家庭名下，没有正当理由，不属于《移民条例》第三十条第三款规定的允许迁入的情形，属于非正常迁入人口。综上：崔某甲虽在1991年12月16日长委调查实物指标时登记在册，但实质上崔某甲不符合移民安置条件。被上诉人在1996年编制的实施规划中已将其清出。因此，被上诉人在处理决定中依据《96安置规划》和《实施办法》对移民安置对象的界定及崔某甲户口不属正常迁入的情况，认定崔某甲不属移民安置对象，其依据和事实能够成立。
2、被上诉人解除与崔某甲签订的《保险安置合同》合法。(1)《保险安置合同》具有行政和合同的双重属性，是被上诉人为了履行移民安置职责，根据《实施办法》第四十六条要求，而与上诉人崔某甲签订的。该合同签订后经过了公证，非经法定程序，对双方当事人均有约束力。(2)2003年10月15日，秭归县公证处作出《撤销公证书决定》，决定认定“对崔某甲进行农村移民养老保险安置合同所作的证明与事实不符，据此予以撤销”。被上诉人在撤销合同公证的决定生效后，解除与崔某甲签订的《保险安置合同》，在程序上合法。(3)按照行政合同的基本原则，行政主体为维护公共利益享有行政优益权，在合同的履行有损于公共利益时，行政主体有权解除行政合同。被上诉人根据群众举报，经调查核实崔某甲不符合移民安置条件。但由于被上诉人工作的失误和上诉人自己的过错，被上诉人已与崔某甲签订了《保险安置合同》，该合同的履行已有损于公共利益，即将国家用于安置移民的经费使用到不应当给予安置的对象上。被上诉人在公证机关撤销合同的公证后，行使行政优益权，解除与崔某甲签订的《保险安置合同》，在实体上符合行政合同的基本原则，未违背相关法律规范的禁止性规定。
3、被上诉人决定由崔某甲退回因《保险安置合同》取得的农村移民社会福利安置费及价差9000元和周某某退回崔某甲一人的搬迁安置费2181。4元合法合理。被上诉人提供的证据和依据已证明崔某甲不符合农村移民安置条件，但由于该合同已经履行，即崔某甲和周某某已经依合同领取了有关移民安置的经费，在被上诉人依法解除合同后，上诉人依合同取得的移民安置款项应退回负责移民安置的机构。
4、被上诉人第二次作出的处理决定不属于与原具体行政行为相同的具体行政行为。被上诉人在第二次作出的行政处理决定中，增加了对《保险安置合同》、《后靠安置合同》的签订、公证、履行的具体事实；增加了对“搬迁安置对象”和“生产安置人口”范围界定的依据；明确了崔某甲和周某某应当退回有关移民安置款项各自的具体义务。其重新作出的行政处理决定其部分事实和处理结果都有变化。因此，不属于与原具体行政行为相同的具体行政行为。
对上诉人的上诉主张，本院认为：1、上诉人主张崔某甲原承包的土地属代管关系，不能以此影响在落户地享有生产资料的权利。经审查，按照土地相关法律规定，对土地的发包或收回不属于被上诉人的职责范围。被上诉人在处理决定中并未认定崔某甲在落户地不得享有取得生产资料的权利。上诉人以此主张崔某甲应属移民安置对象，该主张不能成立。2、上诉人主张，被上诉人对合同的解除权消灭后，再行使解除权没有法律依据。经审查，被上诉人根据群众举报，在合同的公证被撤销后，决定解除合同在时效上未违背法律规范的相关规定，且被上诉人行使其行政优益权的条件和目的合法。上诉人主张被上诉人行使合同解除权已消灭，既没有法律依据，也不符合本案的事实。3、上诉人主张，被上诉人与崔某甲签订的《保险安置合同》的公证被撤销，不能影响被上诉人与周某某签订的《后靠安置合同》确立的权利义务关系。经审查，被上诉人与周某某签订的《后靠安置合同》中的人员包括崔某甲，因崔某甲不符合搬迁安置对象的条件，周某某因崔某甲取得的搬迁安置费用应当退回。被上诉人在处理决定中明确只要求周某某“退回已领取的崔某甲一人的搬迁安置费”；对《后靠安置合同》中其他三人已领取的搬迁安置费，被上诉人并未作出处理。因此，处理决定并未影响《后靠安置合同》中符合搬迁条件人员的合法权利。
综上，上诉人上诉的主张和理由不能成立；被上诉人作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，原审判决予以维持正确。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费200元由上诉人崔某甲、周某某负担。
本判决为终审判决。
审判长汪本雄
审判员刘雪青
审判员曹斌
二00六年十一月二十三日
书记员宋佳佳
