辽宁省沈阳市中级人民法院

行政判决书

[2011]沈中法行初字第X号

原告：本溪煤矿有限责任公司，地址本溪市X区X街。

法定代表人：孙某，系总经理。

委托代理人：杨某某、李某某，系该局工作人员。

被告：辽宁省人民政府，机关所在地沈阳市X区X街X号。

法定代表人：陈某，系省长。

委托代理人：殷某某、时某某，系该政府法制办公室工作人员。

原告本溪煤矿有限责任公司诉被告辽宁省人民政府驳回行政复议决定一案，于2011年4月18日向本院提出行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2011年5月19日对某案进行了公开审理。原告本溪煤矿有限责任公司的委托代理人杨某某、李某某，被告辽宁省人民政府的委托代理人殷某某、时某某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

2011年3月30日被告辽宁省人民政府针对某告本溪煤矿有限责任公司的申请作出辽政行复不受字[2011]X号不予受理行政复议申请决定书，认为申请人对某溪市人力资源和社会保障局的行为不服，应当依法向辽宁省人力资源和社会保障厅或者本溪市人民政府提出。决定对某告提出的复议申请不予受理。

被告辽宁省人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料：1、关于明确工伤与疾病界限确认程序的答复函，证明不是具体行政行为，答复函不是辽宁省人力资源和社会保障厅作出；2、复议申请书，证明没有向辽宁省人力资源和社会保障厅提出复查申请；3、送达回证，证明依法送达了不予受理决定书；4、不予受理决定书，证明被诉具体行政行为。

原告本溪煤矿有限责任公司诉称：原告因向本溪市人力资源和社会保障局提出关于执行《辽宁省工伤保险实施办法》15条3款明确工伤与疾病界限确认程序的请求。2011年3月16本溪市人力资源和社会保障局以自己的名义向原告送达了《关于明确工伤与疾病界限确认程序的答复意见函》，但在答复意见函文书中明确所载辽宁省人力资源和社会保障厅作出的：“工伤与疾病界限确认不属《工伤保险条例》规定的申请劳动能力再次鉴定范围，省劳动能力鉴定委员会不受理此事项”的答复意见内容。之后原告又因该答复函与劳动部关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干问题意见81条不一致的原因，于2011年3月24日将辽宁省人力资源和社会保障厅作为被申请人，向被告申请复议。针对某告作出的不予受理决定，原告认为存在以下问题：1、本溪市人力资源和社会保障局送达给原告的函开头直指原告本溪煤矿有限责任公司，是对某告请求所作的答复，直接对某告产生行政管理作用。其后果剥夺了原告对某工高某工伤与疾病再次复查确认权。辽宁省人力资源和社会保障厅、本溪市人力资源和社会保障局共同向原告送达这一答复意见函的具体行政行为成立，违反了《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》所规定的解释权限，应该得到复议机关纠正；2、原告未向辽宁省人力资源和社会保障厅递交相关申请一节，前后不能自圆其说，既然未向该厅递交相关申请，答复函中所载上列内容，是从何而来；3、根据《行政复议法实施条例》13条的规定，原告复议程序中，将辽宁省人力资源和社会保障厅作为被申请人资格完全适当，如果根据被告释明，对某溪市人力资源和社会保障局行为不服应向辽宁省人力资源和社会保障厅和本溪市人民政府申请复议，这样必然产生辽宁省人力资源和社会保障厅即是批准答复机关，又是复议机关，这种既当运动员，又当裁判员的行政复议程序，违反了《行政复议法》12条、14条的规定。综上所述，请求人民法院支持原告的诉讼请求。

原告本溪煤矿有限责任公司向本院提交的诉讼证据有：1、关于执行《辽宁省工伤保险实施办法》第15条3款明确工伤与疾病界限确认程序的请示，证明对某2005年X号令15条3款提出的请示；2、关于明确工伤与疾病界限确认程序的答复意见函，证明答复函辽宁省人力资源和社会保障厅具体行政行为存在；3、辽政行复不受字[2011]X号辽宁省人民政府不予受理行政复议申请决定书；4、行政复议申请书；5、申请书；6、XXX证人证言，证明工伤与疾病鉴定未向原告送达；7、本溪市X区法院（2010）明行初字第X号，证明原告向辽宁省人力资源和社会保障厅、本溪市人力资源和社会保障局请求解释必要；8、本钢总医院放射影像检查报告单，证明高某腰椎增生，原告申请复查确认有据；9、国办发[1999]X号，证明被告不履行法定职责。

被告辽宁省人民政府答辩称：一、答辩人具有对某告作出不予受理决定的职权。二、答辩人作出的不予受理决定事实清楚，证据确实充分。经审查：原告因其职工高某在井下工作路上摔倒，因本溪市人力资源和社会保障局下设的本溪市劳动能力鉴定委员会鉴定的结论文书未向原告送达的事宜，于2010年12月30日向本溪市人力资源和社会保障局工伤保险处提出申请，请求送达确认文书。2011年1月17日以本矿发[2011]X号向本溪市人力资源和社会保障局提出《关于执行15条3款明确工伤与疾病界限确认程序的请示》。本溪市人力资源和社会保障局于2011年3月16日作出《关于明确工伤与疾病界限程序的答复意见函》。对某，原告不服，于2011年3月24日向答辩人提出行政复议申请。答辩人认为：“答复意见”是辽宁省人力资源和社会保障厅针对某溪市人力资源和社会保障局“工伤与疾病界限确认事项，是否可向省劳动能力鉴定委员会提出再次确认”的请示而作出，是行政机关内部行为，不属于具体行政行为。原告已在其复议申请书中表明本溪市劳动能力鉴定委员会的结论原告没有拿到，无法向申请人申请复查。答复函中所载内容是本溪市人力资源和社会保障局请示，并非原告申请。故关于“决定辽宁省人力资源和社会保障厅受理原告予提交的工伤与疾病界限复查确认”的请求不成立。三、答辩人作出的不予受理程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

庭审中，原告对某告提供的1、2、X号证据有异议，认为上述证据足以证明被告在明知涉案土地权利人是原告的情况下，没有经过同原告的磋商和补偿，仅依据大韩某村委会的一纸证明边不能证明被告的证明目的，对某告提交的2-X号证据无异议。被告对某告提供的证据1、3-8无异议，对某据2、9有异；对某据2，被告对某证据的真实性无异议，但认为不能实现其证明目的，对某据9本身无异议，对某明目的有异议，认为不能证明被告不履行法定职责。

经庭审质证，本院对某、被告证据作如下确认：原告提供的1、4、5、X号证据能够实现其证明目的，本院予以采信；原告提供的2、X号证据的真实性本院予以确认，但其证明目的，本院不予采信;对某告提交的6、X号证据，因其证明目的同本案的被诉具体行政行为无关，本院不予采信；对某告提交的X号证据以及被告提交的X号证据，因系被诉的具体行政行为，本院不予采信。对某告提供的1-X号证据，能够实现其证明目的，本院予以采信。

经审理查明，2011年1月17日原告本溪煤矿有限责任公司向本溪市人力资源和社会保障局提出本矿发[2011]X号《关于执行15条3款明确工伤与疾病界限确认程序的请示》。本溪市人力资源和社会保障局于2011年3月16日作出《关于明确工伤与疾病界限程序的答复意见函》。其中内容为“贵公司向我局咨询：工伤与疾病界限确认事项，是否可向省劳动能力鉴定委员会提出再次确认。我局就此事向省厅业务部门请示，其答复意见是：工伤与疾病界限确认不属《工伤保险条例》规定的申请劳动能力再次鉴定范围，省劳动能力鉴定委员会不受理此事项。如有疑问，可通过正常渠道向省劳动能力鉴定委员会咨询。”

原告对某，于2011年3月24日向被告辽宁省人民政府提出行政复议申请，复议请求为：一、决定被申请人（辽宁省人力资源和社会保障局）作出的答复意见：“工伤与疾病界限确认不属《工伤保险条例》规定的申请劳动能力再次鉴定范围，省劳动能力鉴定委员会不受理此事项”的答复统一到与原劳动部关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干意见的第81条相一致。二、决定被申请人受理申请人予提交的工伤与疾病界限复查确认和第三人本溪市人力资源和社会保障局向申请人送达本溪市劳动能力鉴定委员会对XXX作出的《工伤与疾病界限确认文书》。

辽宁省人民政府收到原告的复议申请后，于2011年3月30日作出辽政行复不受字[2011]X号不予受理行政复议申请决定书，认为：本溪市人力资源和社会保障局《关于明确工伤与疾病界限程序的答复意见函》中的“省厅业务部门”的“答复意见”是被申请人针对某溪市人力资源和社会保障局“工伤与疾病界限确认事项，是否可向省劳动能力鉴定委员会提出再次确认”的请示而作出，是行政机关内部行政行为，不属于具体行政行为。申请人已在其复议申请书中表明其并未向被申请人递交相关申请，故关于“决定被申请人受理申请人予提交的工伤与疾病界限复查确认”的请求不能成立。申请人对某溪市人力资源和社会保障局的行为不服，应当依法向辽宁省人力资源和社会保障厅或者本溪市人民政府提出。综上，被告决定对某告提出的复议申请不予受理。该决定于2011年4月3日送达给原告。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。

本院认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，被告辽宁省人民政府具有作出被诉不予受理行政复议申请决定的法定职权。

二、根据本院采信的证据能够证明原告本溪煤矿有限责任公司未直接向辽宁省人力资源和社会保障厅提出申请，辽宁省人力资源和社会保障厅也未直接对某告作出答复的事实。本案中，虽然本溪市人力资源和社会保障局针对某告申请所作的《关于明确工伤与疾病界限程序的答复意见函》中，有“我局就此事向省厅业务部门请示，其答复意见是：工伤与疾病界限确认不属《工伤保险条例》规定的申请劳动能力再次鉴定范围，省劳动能力鉴定委员会不受理此事项”的内容，但该行为是辽宁省人力资源和社会保障厅的有关业务部门针对某溪市人力资源和社会保障局的请示作出的答复意见，属于行政机关的内部行政指导行为，不能因为该答复内容在本溪市人力资源和社会保障局的函中被表述，就认为辽宁省人力资源和社会保障厅会同本溪市人力资源和社会保障局对某告的申请作出了共同答复。被告认为原告的复议申请主体不适格的认定正确，其作出的被诉驳回行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告的诉讼请求没有法律和事实上的依据，本院无法支持。

综上，依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

驳回原告的诉讼请求。

案件受理费50元由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对某当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。

审判长王某涛

代理审判员赵春玲

代理审判员杨某

二0一一年五月十九日

书记员马乐

本案判决所依据的相关法律

最高人民法院《关于执行若干问题的解释》

第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

（一）起诉被告不作为理由不能成立的；

（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题；

（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；

（四）其它应判决驳回诉讼请求的情形。