原告姚某甲。

委托代理人姚某乙。

委托代理人李某丙。

被告济源市X乡规划管理局。

法定代表人李某丁，局长。

委托代理人李某丁。

委托代理人欧某某。

原告姚某甲不服被告济源市X乡规划管理局（以下简称市规划局）行政处罚一案，于2011年9月6日向本院提起诉讼。本院同日受理后，于2011年9月9日依法向被告市规划局送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合某庭于2011年9月26日、11月8日公开开庭审理了本案。原告姚某甲及其委托代理人姚某乙、李某丙，被告市规划局的委托代理人李某丁、欧某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原济源市城市管理局2011年4月22日对姚某甲作出了（2011）济城管罚字第X号行政处罚决定书，认定：姚某甲未经批准擅自在宣化街X号住宅楼东侧搭建橱窗五间，其行为违反了《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》第十三条第一款第三项之规定，根据《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》第三十二条第一款第二项之规定，决定对姚某甲作出如下行政处罚：1、拆除该五间橱窗；2、行政处罚1000元。

原告姚某甲诉称：其搭建的橱窗是对自家阳台的封闭措施，在1996年已经搭建完成，其行为没有违反任何法律法规或规章的规定，原济源市城市管理局对其处罚依据的《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》是1997年1月5日才开始实施的，该规章对先行行为不产生效力。因此，原济源市城市管理局所作出的行政处罚没有法律依据，是违法的。庭审中其称其2003年对搭建的橱窗进行了修缮，原济源市城市管理局现在对其进行行政处罚，超过了处罚时效。请求依法撤销原济源市城市管理局作出的（2011）济城管罚字第X号行政处罚决定书。

被告市规划局辩称：1、姚某甲封闭阳台的地方是在其宅基地东侧线以东，占用的是公共空地，不是在其的宅基地以内。2、姚某甲称封闭阳台的措施在1996年就完成，是把封闭阳台行为完成当成违法行为完成，实际上随着封闭阳台的完成，姚某甲所封闭的阳台并未合某化，使得其的违法行为一直在持续。3、其处罚姚某甲的是2000年至2008年期间是搭建橱窗的行为，搭建所用材料是塑钢，姚某甲称1996年封闭的阳台所用材料是三角铁、木板，这说明姚某甲所称阳台不是其处罚涉及的阳台。其适用《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》是正确合某的。其在本案的查处过程中，依照法定程序向有关人员进行了询问，进行了现场检查和勘验，对姚某甲作出处罚，事实清楚，证据确凿，有充分的法律依据，程序合某，请求予以维持处罚决定。

被告市规划局在法定期间内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据材料，具体如下：

1、立案审批表。主要内容为：立案时间2010年1月5日；案由为未经批准擅自搭建构筑物；初步了解的违法事实为2003年至2005年，违法当事人姚某甲在未办理任何手续的情况下，擅自在舞楼街西侧搭建构筑物。

2、询问李某丁的笔录。询问时间2010年1月11日9时30分至10时10分。李某丁回答的主要内容为：舞楼街X号的房子是姚某甲兄弟四人共同在1990年建成的，姚某甲在舞楼街X号的东山墙外搭建五间橱窗，是搭建在宅基地规划红线以外的，属国家所有的地方，要求拆除橱窗。

3、询问姚某乙奇的笔录。询问时间2010年1月12日9时30分至10时20分。姚某乙奇回答的主要内容为：舞楼街X号的房子是姚某甲兄弟四人共同所有，在1990年建成的，姚某甲从2003年至2005年期间，在没有办理任何手续情况下在规划红线外属于国家所有的地方搭建五间橱窗，要求拆除橱窗。

4、询问李某丁的笔录。询问时间2010年7月19日10时55分至11时30分。李某丁回答的主要内容为：济源市X街X号房产是姚某甲的，X号房产是姚某乙升的，X号是姚某乙奇和姚某乙伟的，有房屋产权证。

5、询问姚某乙升的笔录。询问时间2010年7月20日10时20分至11时45分。姚某乙升回答的主要内容为：济源市X街X号至X号房产是一幢四间房屋，东侧X号是姚某甲的，X号房产是姚某乙升的，X号是姚某乙奇和姚某乙伟的，各自有房屋产权证。房屋东侧阳台下建设有七间橱窗，这七间橱窗北边五间是姚某甲的，南边两间是姚某乙奇的，大概2000年到2007年时候，姚某甲陆续搭建五间，姚某乙奇搭建两间，2008年姚某甲又将他的五间橱窗进行了整修。

6、询问李某丁安的笔录。询问时间2010年4月19日9时0分至10时0分。李某丁安回答的主要内容为：其在1996年时任济源市文明办主任，在城市环境整治活动中，检查到舞楼街X街上北头与宣化街交叉口，楼道影响城市观瞻，让按当时装修标准进行装修，二楼阳台以下至台阶用三角铁、木板装修。

7、2009年8月21日李某丁安出具的的证明。主要内容为：1996年7月份济源市开展专项治理，检查到姚某甲的临街门面房时，看到其三层楼房有碍市容，即决定让其将楼房暴露部分进行封闭，封闭原则是从二楼阳台向下封至一楼台阶。

8、询问朱雪丽的笔录。询问时间2010年7月21日9时30分至9时40分。朱雪丽回答的主要内容为：在2010年5月开始租赁姚某甲的房子。

9、询问彦丙勋的笔录。询问时间2010年7月21日9时45分至9时55分。彦丙勋回答的主要内容为：在2009年3月开始租赁姚某甲的房子。

10、询问凡万春的笔录。询问时间2010年7月21日10时0分至10时15分。凡万春回答的主要内容为：在2006年开始租赁姚某甲的房子。

11、询问刘海涛的笔录。询问时间2010年7月21日10时20分至10时30分。刘海涛回答的主要内容为：在2010年7月份开始租赁姚某甲的房子。

12、现场（检查）笔录。检查时间为2010年7月22日9时21分至10时5分。主要内容为：在济源市X街X号居民住宅楼东墙外侧的七间橱窗，系南北走向，西侧紧贴东墙，东侧0.24米位置是舞楼街西侧侧石，南侧6.3米处是槐仙市场，北侧6米处是宣化街南侧侧石。

13、现场照片6张。显示七间橱窗的状况。

14、勘察笔录。勘察时间为2010年7月22日。主要内容为：位于宣化街X号居民住宅楼东墙外侧的七间橱窗，南北走向，长13米，宽0.68米，系塑钢结构。

15、1984年6月29日姚某甲、姚某乙升、姚某乙位、姚某乙庄订立的分割房产协议。

16、1990年6月10日姚某甲、姚某乙升、姚某乙位、姚某乙庄订立的分家协议。

17、申请人为姚某乙哲1985年10月15日的济源县X镇居民和农业社员“建筑许可证”申请表。

18、姚某乙路（露）1986年3月8日的城规字[86]第X号准建证。

19、房屋正立面图纸。

20、姚某乙路（露）、姚某乙齐、姚某乙位的房屋所有权证存根以及姚某乙升的房屋所有权证材料共4页。

21、2009年8月8日姚某甲、史秀云出具的搭建橱窗卷门情况介绍。主要内容为搭建橱窗的经过。

22、1996年9月6日姚某甲与赵永军的租房协议。

23、2009年8月1日程桂兰的出具的证明。主要内容为：其2000年使用姚某甲家房时，房东边阳台都封闭着，北边的东门也安了卷闸门。

24、2001年4月份姚某甲与袁和平、程桂兰签订的租房协议。

25、济源市X乡建设局2011年3月15日对姚某甲作出的（2010年）济住建监察先告字第X号行政处罚事先告知书及送达回证。主要内容为告知姚某甲拟对其作出拆除五间橱窗及行政处罚1000元的行政处罚，并告知其有听证的权利。

26、济源市城市管理局2011年3月18日对姚某甲作出的（2011年）济城管听通字第X号行政处罚听证通知书及送达回证。主要内容为通知姚某甲于2011年3月29日9时30分参加听证会。

27、2011年3月17日姚某甲出具的听证的申请书及委托姚某乙、汤某、常俊中为代理人参加听证的委托书。

28、济源市城市管理局2011年3月29日制作的行政处罚听证笔录。主要内容为姚某甲的陈述、申辩以及案件调查人员的陈述、举证等过程。

29、听证报告。听证结论为：经过听证会慎重研究，认定姚某甲违法搭建构筑物橱窗的主体适格，事实成立，证据确凿，根据《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》第三十二条第二项之规定，建议对姚某甲作出：1、自行拆除五间橱窗；2、行政处罚1000元整。

30、重大复杂案件集体决定笔录。时间为2011年4月8日9时5分至10时10分。主要内容为：建议根据《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》第三十二条第二项之规定对姚某甲未经批准擅自搭建的行为作出：1、自行拆除五间橱窗；2、行政处罚1000元整。

31、（2011年）济城管处批字第X号案件处理审批表。主要内容为：案由为未经批准擅自搭建构筑物；违法当事人为姚某甲；立案日期为2010年1月5日；调查终结日期为2011年3月14日；主要违法事实为2003年至2005年，违法当事人姚某甲在未办理任何手续的情况下，擅自在舞楼街西侧搭建构筑物；承办人处理意见及法律依据为根据《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》第三十二条第一款第二项之规定，建议拆除五间橱窗及行政处罚1000元；审批机构均签署了“同意”的意见。

原告姚某甲对被告市规划局提交的证据的质某意见为：对证据1、2、3、4、5真实性无异议，但认为反映的内容是虚假的；对证据6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26、27、28无异议，但认为证据22、23、24对本案行政处罚行为无关；对证据29、30、31的真实性无异议，但认为自己没有违法行为。

原告姚某甲提交的证据有：

1、舞楼街X号房屋的设计图纸。

2、舞楼街X号房屋的内部结构设计图纸。

被告市规划局对原告姚某甲提交的证据的质某意见为：姚某甲提供的图纸没有规划部门盖章，无法确定真实性。

本院认证如下：市规划局提交的证据，是其制作和收集的，具有关联性、合某、客观性，可以作为本案认定事实的依据。姚某甲提交的证据，与本案被诉具体行政行为的合某无关，不作为本案认定事实的依据。

经过举证、质某、认证，结合某审中各方各事人的陈述，本院确认案件事实如下：姚某甲兄弟四人建设的位于槐仙大厦西的一栋四间三层房屋原来称作舞楼街X号。房屋建成后，经过分割，姚某甲拥有该栋房屋东侧第一间的三层房产，经房屋登记部门进行登记，领取了房屋所有权证，房屋所有权证记载的房屋位置为宣化中街X号。1996年7月份，在济源市开展城市环境整治活动中，检查人员看到姚某甲的三层楼房有碍市容观瞻，即决定让其将楼房暴露部分进行封闭，封闭原则是从二楼阳台向下封至一楼台阶，材料为三角铁和三合某。姚某甲当时进行了封闭，从北向南形成五间橱窗。2003年前后，姚某甲将其五间橱窗进行了整修，由原来的三角铁和三合某材料改变为塑钢材料。2010年1月5日，济源市城市管理局对姚某甲私搭乱建橱窗行为立案查处。经过调查取证，济源市X乡建设局于2011年3月15日对姚某甲作出（2010年）济住建监察先告字第X号行政处罚事先告知书，告知了姚某甲存在的违法行为以及拟对其作出行政处罚的依据、行政处罚的内容和姚某甲依法享有的听证权利。2011年3月18日，济源市城市管理局对姚某甲作出了（2011年）济城管听通字第X号行政处罚听证通知书。2011年3月29日，济源市城市管理局对姚某甲未经批准擅自搭建案举行了听证。2011年4月22日，济源市城市管理局对姚某甲作出并送达了（2011）济城管罚字第X号行政处罚决定书，认定姚某甲未经批准擅自在宣化街X号住宅楼东侧搭建橱窗五间，其行为违反了《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》第十三条第一款第三项之规定，根据《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》第三十二条第一款第二项之规定，对姚某甲作出拆除该五间橱窗及行政处罚1000元的决定。姚某甲不服，向济源市人民政府申请行政复议，2011年7月29日，济源市人民政府作出济政复决[2011]第X号行政复议决定书，维持了原济源市城市管理局作出的（2011）济城管罚字第X号行政处罚决定书。

另查，济源市机构编制委员会于2011年3月29日作出了济编[2011]X号文件，将济源市城市管理局更名为市规划局，为济源市X乡建设局管理的具体负责城乡规划和城市管理工作的部门管理机构，原济源市城市管理局的职责划入市规划局。

本院认为：首先，从市规划局提交的证据中可以看出，1996年济源市文明办在进行城市环境整治活动中，决定让姚某甲将其位于宣化中街X号楼房暴露部分进行封闭，姚某甲搭建了五间橱窗。由此，姚某甲当初搭建橱窗的行为并无不当，并未影响到市容。随后，姚某甲对搭建的橱窗进行了整修。2010年1月5日原济源市城市管理局对姚某甲私搭乱建橱窗行为立案调查，2011年4月22日调查终结，查明的违法事实是姚某甲在2003年至2005年期间未经批准擅自搭建五间橱窗。由此看出，原济源市城市管理局是以姚某甲存在2003年至2005年期间未经批准擅自搭建五间橱窗的行为作为行政处罚的事实依据，但原济源市城市管理局没有对姚某甲最初于1996年搭建五间橱窗的行为进行审查，属于认定事实不清，市规划局辩称1996年姚某甲封闭的橱窗不是被诉处罚决定书涉及的橱窗，其理由不能成立。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。”原济源市城市管理局已经查明姚某甲为搭建橱窗所实施的行为于2005年完成，现今，虽然搭建的五间橱窗依然存在，但橱窗存在的状况并不是违法行为本身的持续或继续状态。从姚某甲2005年搭建橱窗行为完成的时间到原济源市城市管理局2010年1月5日立案查处的期间，已经超出行政处罚法规定的处罚时效，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，对姚某甲2005年之前搭建橱窗的行为不应再给予行政处罚。市规划局称姚某甲封闭阳台的违法行为一直在持续，应当给予处罚，其理由不能成立。再次，原济源市城市管理局是当时行使查处违反《河南省＜城市市容和环境卫生管理条例＞实施办法》情形的职权部门，其在对违法行为实施行政处罚前应当以自己的名义对违法行为人作出行政处罚事先告知书，而不应当由其上级机关作出，故原济源市城市管理局在对姚某甲进行行政处罚过程中，由济源市X乡建设局对姚某甲作出（2010年）济住建监察先告字第X号行政处罚事先告知书，是不当的。综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：

撤销原济源市城市管理局对姚某甲作出的（2011）济城管罚字第X号行政处罚决定书。

案件受理费50元，由被告济源市X乡规划管理局负担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。

审判长李某丁忠

审判员董素萍

审判员孔祥海

二0一一年十一月二十五日

书记员李某丁明