海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)海南儋州远方企业公司。法定代表人刘某，经理。委托代理人李松擎，该公司职员。
被上诉人(原审被告)儋州市人民政府。法定代表人邱某民，市长。
委托代理人何某某，儋州市人民政府法制办公务员。
委托代理人孙某某，儋州市人民政府法制办公务员。
被上诉人(原审被告)儋州市建设局。法定代表人袁某柏，副局长。
委托代理人陈某某，儋州市建设局公务员。
委托代理人陈某明，海南为先律师事务所律师。
上诉人海南儋州远方企业公司(以下简称远方公司)因其诉被上诉人儋州市人民政府、儋州市建设局行政赔偿一案，不服海南省海南中级人民法院(2004)海南行初字第X号行政判决，于2005年1月4日向本院提起上诉。本院于同年1月20日立案受理，依法组成合议庭，并于同年4月15日、4月22日在本院X号法庭公开开庭进行了审理，上诉人远方公司的委托代理人李松擎，被上诉人市政府的委托代理人何某某、孙某某，被上诉人建设局的委托代理人陈某某、陈某明到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，审限延长至2005年5月19日，现已审理终结。经审理查明：1993年4月2日海南区域开发总公司洋浦公司(以下简称区域公司)与儋州市政府(当时由其所属的儋州市中心大道招商办公室代表，以下简称市政府)、儋州市建设局(当时名为儋州市建设委员会，以下简称建设局)签订了《招商项目出让合同》。约定该项目用地面积20．4亩，每平方米194．90元，土地出让金总价为795．20万元。同年4月12日市建设局给区域公司核发＂迎宾馆项目＂的《建设用地规划许可证》；15日市建设局收取区域公司的市政配套费156．8万元；21日区域公司给市政府交付项目的土地出让金399．84万元，区域公司取得市中心大道的迎宾馆项目。同年4月20日，区域公司和远方公司签订《迎宾馆项目合作开发协议》，约定区域公司占该项目比例的48％，远方公司占52％的份额共同开发。同年5月5日区域公司与儋州市土地管理局签订《国有土地使用权协议出让合同书》，约定土地用途为建迎宾馆，面积为20，4亩，土地使用权出让地价款为每亩28万元，总额为591．2万元，分期付款为第一期为399．84万元，于1993年4月25日前缴付；第二期171．36万元，同年7月2日前缴付，实际双方均是履行的该合同(二期出让地价款未付)。同年5月14日，市政府作出儋府函[（略）号《关于海南区域开发总公司洋浦公司在中心大道兴建迎宾馆用地的批复》；1994年5月，区域公司的职员曾明以该公司的名义向儋州市规划局申请在此地上兴建加油站。1994年7月20日，区域公司提出异议称迎宾馆项目使用权属其所有，要求拆除已建的加油站。同年10月18日，区域公司向儋州市招商办、儋州市国土局的报告表明了迎宾馆项目用地远方公司占52％。1996年11月27日，因区域公司与海南省信托公司债务纠纷，海南中级人民法院查封后进行评估，作出(1996)海南法执字第70－X号民事裁定书，裁定以评估的价值571．27万元将＂迎宾馆项目＂用地使用权划给海南省信托投资公司，用以抵偿区域公司所欠债务。2001年6月24日，区域公司、远方公司向市政府提出书面报告，请求返还已付项目款中向市建设局所交的156．8万元市政配套费。市建设局于2001年10月8日向市政府提出《关于迎宾馆项目城市配套费情况的报告》，内部呈报其处理意见，该《报告》的意见是不予退还。2001年10月11日，市政府副市长邱某民在内部《文件呈报表》上批示同意市建设局的意见。此《报告》和批复，未送达区域公司、远方公司。两公司知悉后，于2003年9月2共同向法院提起行政诉讼，请求判决报告和批复无效、《招商项目出让合同》无效、建设局返还1568万元市政设施配套费。2003年12月15日海南中级人民法院作出(2003)海南行初字第X号行政裁定：驳回其起诉。两公司不服一审判决，又向海南省高级人民法院提起上诉，2004年5月27日海南省高级人民法院作出(2004)琼行终字第X号行政裁定，驳回上诉，维持原判。远方公司又以建设局收取市政设施配套费已被海南省物价局确认为违法为由，请求两被告退回156．8万元不合理收费及赔偿利息损失，再次向法院提起诉讼。
另查明，因海南区域开发总公司房产一部和区域公司欠远方公司230万美元及人民币1100万元，区域公司同意将迎宾馆项目投资权中的48％用地权益抵押给远方公司，并在1993年4月4日给远方公司出具了《借款担保书》，已在儋州市国土地管理局备案。
一审法院认为，1993年4月2日区域公司与市政府、市建设局签订了《招商项目出让合同》。区域公司于1993年4月以市政配套费的名义付给了市建设局156．8万元，市建设局颁发的《建设用地规划许可证》权利人是区域公司。1996年＂月27日，本院作出(1996)海南法执字第70－X号民事裁定书裁定将迎宾馆项目用地使用权划给海南省信托投资公司，用以抵偿区域公司所欠债务。由此，本案所涉之156．8万元市政配套费以及项目的权利人为区域公司。现远方公司以其系迎宾馆项目的权利人，请求退还156．8万元及其利息，因本案行政诉讼无法确认区域公司与远方公司民事法律关系的权利和义务关系，即远方公司与区域公司的民事法律关系在未经法院判决确认情况下，远方公司作为本案所涉项目主体提起行政赔偿诉讼的请求不予采纳。根据最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决：驳回远方企业公司的诉讼请求。
远方公司上诉称：1、一审判决认定的证据与本案事实证据严重不符。1993年4月2日区域公司与市政府签订《招商项目出让合同》同年4月12日，建设局颁发《建设用地规划许可证》权利人是区域公司；区域公司同年4月15日以市政配套费名义付给儋州市建委156．8万元，一审法院的认定有违事实。而事实是，1993年4月2日，海南洋浦腾达企业有限公司与儋州市政府签订《招商项目出让合同》，取得迎宾馆项目。同年4月12日，儋州市建委给洋浦腾达企业有限公司填写《建设用地规划审查表》和《建设用地规划许可证》。同年4月14日，远方公司委托区域公司付建设局156．8万元。区域开发总公司在93年4月18日证明系＂远方公司委托付款＂；儋州市国土局在2004年4月16日根据政府确认登记存档的有关债权转移手续证明＂海南区域开发总公司证明是远方公司委托该区域公司汇的款＂。因远方公司同区域公司签订《合作开发意向书》，于93年4月14日上午市政府通知区域公司更改迎宾馆用地单位名称和补签《招商项目出让合同》时，远方公司发觉而提出质问，市政府当即承认是政府机关将用地单位名称统计错了，报市委副书记、投资委主任张力夫，并与市政府投资委、合作局、招商办、国土局于当天下午召集海南区开发总公司、区域洋浦公司、洋浦腾达公司、远方公司参加会议，并根据征用项目土地捐款、项目用地占道补偿金、20．4亩(净用地)已付地价款和建设局所收156．8万元市政配套费款项全部系远方公司的投资付出，政府部门当即确权迎宾馆项目系远方公司投资和拥有。责令区域公司和洋浦腾达公司到市政府办好有关迎宾馆用地权属及投资款项权利转移手续和抵押手续。市政府已办的有关契证全部质押、核发给儋州远方公司手中，并登记归档。2、儋州市政府于93年6月将儋州市国土局颁发《迎宾馆用地红线图》、建设局颁发《迎宾馆用地定点红线图》、《建设用地规划许可证》和《招商项目出让合同》等原始契据全部核发、质押给迎宾馆项目用地承受人士体远方公司手中。远方公司于93年6月13日已向政府提出中止开发迎宾馆用地，该用地的工程项目未报建开发，法院如果不确认远方公司为迎宾馆项目权利人，那冒名顶替的区域公司更不具有项目权利人的主体资格。因此，判决书认定区域公司为迎宾馆项目权利人，于法无据。3、我司主张索赔的156．8万元不当收费债权，是委托付款单位区域公司1994年10月18日出具手续转移给我司名下的，并经市国土局登记确认，其债权转移关系成立。我司以156．8万元债权受让人主体资格向有关单位主张索赔，而法院将156．8万元权利与迎宾馆项目权利连在一起并称说远方公司以项目权利人士体主张权利错误的。4、海南中院在(1996)法执字第70－X号裁定执行中，根据建设局1995年4月14日《证明》和《合作开发合同》将该争议的20．4亩土地(不包括占道面积土地)划给省信托公司，未将已经法院查明的区域公司转移给远方公司156．8万元配套费权益划给省信托公司。根据最高人民法院《关于执行｛中华人民共和国行政诉讼法｝若干问题的解释》第十五条＂联营企业或者合作企业联营、合作各方认为联营、或自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼＇＇的有关规定，我司根据96年执行案卷中已经查明的二家的有关《合作开发合同》，有权向政府机关主张赔偿权利。而判决书以该《裁定》驳回远方公司诉求，有悖我国相关法律。5、一审判决书与该(2003)海南行初字第X号裁定书认定的＂原告系该迎宾馆项目投资者之一＂和(2003)海南法立访字X号《通知》＂远方公司应向儋州市政府有关部门反映解决＂及(2004)琼行终字第X号行政裁定书相互矛盾。2004年5月15日受理本案中当庭以＂远方公司是156．8万元款项及迎宾馆项目权利承受人，是由区域洋浦公司转移给他们的＂裁定驳回建设局认为远方公司不符合诉讼主体资格，认为远方公司请求返156．8万元的诉讼请求属于单独提出行政赔偿诉讼案件，并告诉我司应先向义务机关提出国家赔偿申请。现我司已向被上诉人提出过赔偿请求，符合了行政赔偿诉讼的全部条件，海南中院否定我司诉讼主体资格，与高院二审裁定中的认定相互矛盾。市政府在处置积压房地产中，将我司不一视同仁的按现实低价核发换地权益，侵占企业用地资金权益，把市政府已经登记确认的区域公司转入我司的156．8万元债权以划给省信托公司名义予以侵占，请求二审法院，对一审判决依法改判，支持远方公司的诉求主张。
建设局答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。1993年4月2日市建设局经儋州市政府批准，与区域公司签订《招商项目出让合同》，同年4月12日市建设局不是给海南洋浦腾达企业有限公司，而是给区域公司签发《建设用地规划审查表》和《建设用地规划许可证》。区域公司向市建设局交付市政配套费156，8万元，建设局从来没有收取远方公司的市政设施配套费，远方公司上诉无事实依据。根据《国家赔偿法》第六条规定，远方公司的诉讼主体不适格。远方公司以＂其公司主张索赔的156．8万元不当收费债权，是委托付款单位海南区域洋浦公司在1994年10月18日出具手续转给其公司名下的，并经儋州市招商办国土局登记确认，其债权转移关系成立。＂这是远方公司自己证明自己的讲法，无证据的主张，自然不受法律保护。海南中级人民法院以(1996)海南法执字第70－X号民事裁定书，将迎宾项目20．4亩用地使用权折价571．27万元划给海南省信托投资公司，用以抵偿区域公司所欠债务。该裁定抵债价值包括区域公司交付的市政配套费156．8万元在内。远方公司认为海南中级法院没有将156．8万元配套费权益划给省信托是错误的。如果区域公司仅交399．84万元土地款，就不能取得20。4亩土地的使用权，只有包括156．8万元市政配套费在内，区域公司才有20。4亩土地使用权抵债。远方公司对已不复存在的市政配套费要求行政赔偿，毫无事实和法律依据。现在远方公司适用最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第十五条来主张其诉讼主体，纯属误解法律。儋州市建设局征收市政设施配套费至今已有十一年时间。虽然2002年7月3日海南省物价局确认儋州市建设局征收城市市政公用设施配套费不符合有关规定，后被海南省发展与改革厅和海南省财政厅琼发改价管(2003)X号《关于重新核定城市基础设施配套费征收标准的通知》否认，但该确认时间至今也超过两年。现在远方公司提起行政赔偿诉讼显然超过诉讼时效。儋州市建设局收取区域公司市政配套费有事实根据，且符合当时国家物价局(1991)价费函字X号《对征收城市市政公用设施配套费意见的函》和现在海南省发展与改革厅和海南省财政厅琼发改价管(2003)X号《关于重新核定城市基础设施配套费征收标准的通知》规定。应当驳回远方公司起诉，维持一审判决。
市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，远方公司是不适格的原告，市政配套费的支付者是区域公司，并非远方公司，远方公司与区域公司之间的民事法律关系在未经法院判决确认情况下，对市政配套费提出赔偿不应支持。而且收取该费用是儋州市建设局，故将儋州市政府列为共同被告不符合法律规定。1993年，区域公司向儋州市建设局支付了市政配套费依法取得该建设项目，并且该项目的用地使用权已经由海南中级人民法院以(1996)海南法执字第70－X号民事裁定书裁定给海南省信托投资公司，用以抵偿区域公司所欠的债务，区域公司支付市政配套费而取得用地使用权，现远方公司提出赔偿无理无据。远方公司的赔偿请求不符合法律法规的规定，已过诉讼时效。建设局在1993年收取市政配套费是根据国家物价局(1991)价费函字X号《对征收城市市政公用设施配套费意见的函》的规定所收取的，而确认不应再收取配套费却是海南省物价局2002年才规定的，1993年收取配套费并不是违法的。其他意见与市建设局是一致。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，远方公司的诉讼请求不符合事实和法律规定，恳请法院依法驳回远方公司的上诉，维持一审判决。
庭审中，本院针对建设局收区域公司的市政设施配套费是否合法进行审查。建设局依据国家物价局(1991)价费函字X号《对征收城市市政公用设施配套费意见的函》及海南省发展与改革厅和海南省财政厅琼发改价管(2003)X号《关于重新核定城市基础设施配套征收标准的通知》，证明其所收区域公司的市政设施配套费并不违反法律规定，认为远方公司至今提起行政赔偿的诉请已超过法定诉讼时效。市政府认为，1993年建设局收市政设施配套费是依据国家物价局(1991)价费函字X号《函》，而确认不应收取配套费是2002年海南省物价局才制定，因此当时收取市政设施配套费并不是违法，因法律法规政策的变化导致原具体行政行为不符合现行规定的不能提起行政赔偿。本院认为，区域公司向海南省物价局《请示报告》后，2002年7月2日海南省物价局作出琼计价管函(2002)X号《关于收取市政公用设施配套费有关问题的复函》，认定建设局收取市政设施配套费是违反了原国家物价局的(1991)价费函字X号文件第四条的规定，建设局所收取的区域公司的156．8万元的市政设施配套费未履行审批手续，不符合国家有关规定。因该《复函》系省政府职能部门针对本案市建设局收取该笔市政配套费的复函，对该笔市政配套费的收取是否合法具有确认的性质，故远方公司的主张有法律依据，本院予以支持。
庭审中，本院针对远方公司是否是＂迎宾馆项目＂中建设局收取市政设施配套费156、8万元的权利人进行审查。远方公司依据1996年1月15日和2003年4月16日儋州市国土资源管理局出具的两份证明和远方公司与区域公司签订的《迎宾馆项目合作开发协议》，证明儋州市国土资源管理局同意区域公司拥有的＂迎宾馆项目＇＇48％的权益抵押给远方公司，确认＂迎宾馆项目＂用地20．4亩的70％地价款人民币399．84万元(包括四周道路款、捐款、项目款)及向建设局付156．8万元市政设施配套费全部系远方公司投资，具有使用权，该配套费不应属于出让地价款的事实。市政府、建设局对远方公司提供的两份证据与本案的合法性及关联性提出异议，认为区域公司缴纳的市政设施配套费有付款凭证佐证，儋州市国土资源管理局不能认定企业主体及事实，更不能向政府证明确认该项目及市政设施配套费是远方公司所有。本院认为，区域公司具有开发房地产经营权，远方公司与区域公司签订的《迎宾馆项目合作开发协议》，远方公司具有该项目的52％投资开发权，应确定远方公司在该项目及配套费中享有52％的权益。但是对远方公司主张区域公司将拥有该项目48％投资开发及土地使用权抵押给其所有，具有该项目用地的全部权益的事实，因远方公司与区域公司之间存在的是一民事法律关系，该民事法律关系不属于行政案件审理范围，本院不予审查。一审判决认定该项目及156．8万元市政设施配套费的权利人是区域公司，远方公司不是该项目的权利人不准确，本院予以指正。
庭审中，针对海南中级人民作出的(1996)海南法执字第70－X号民事裁定所执行标的物价值中是否包含156．8万元的市政设施配套费进行审查。远方公司提供区域公司在1993年期间向政府有关部门缴纳的项目出让地价款399．84万元和市政设施配套费156．8万元及捐款、占道等费用合计640．84万元票据为证，用以证明海南中级人民法院执行应将该项目的20。4亩土地抵债与四周占道面积一起抵债，不应把156．8万元的市政设施配套费计算在内。市政府、建设局对远方公司提供的证据质证，对区域公司向政府及建设局缴纳了399．84万元的土地出让金和156．8万元的市政设施配套费认可，对其它的费用证据提出异议，认为与本案无关联；另外，区域公司向市政府缴纳了该项目土地70％出让地价399，84万元，由于区域公司债务纠纷，法院对该项目土地查封后，经法院的(1996)海南法执字第70－X号民事裁定书的执行及土地部门评估，将该项目的土地以评估价值571．27万元抵债给区域公司的债权人，这其中已经包含156．8万元，视为充抵尚欠政府出让土地价款的30％，虽然区域公司还欠部分土地价款，对已缴纳的399．84万元和156．8万元做为出让土地价款认可，远方公司提出退还该项目市政设施配套费及赔偿请求无事实根据。本院认为，区域公司市向政府及建设局缴纳该项目土地出让金399．84万元及156．8万元市政设施配套费各方当事人均无异议，而且这两笔款之和与该土地价款基本一致，海南中级法院执行裁定书中确定的土地价值中已经包括156．8万元。远方公司的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。
综上，本院认为，海南省物价局作出琼计价管函(2002)X号《关于收取市政公用设施配套费有关问题的复函》，认定建设局收取市政设施配套费是违反了原国家物价局的(1991)价费函字X号第四条规定，建设局开征市政公用设施配套费，未按照中共中央、国务院文件规定的权限，向省价格、财政主管部门履行审批手续，建设局所收取的区域公司的156．8万元的市政设施配套费违法，远方公司认为应确认市建设局收取该市政配套费违法的主张有法律依据，本院予以支持。区域公司具有开发房地产经营权，远方公司与区域公司签订的《迎宾馆项目合作开发协议》，应确定远方公司在该项目及配套费中享有52％的权益，但是迎宾馆项目的开发对外仍是区域公司，远方公司享有市政设施配套费52％的权益，对远方公司主张区域公司将拥有该项目48％投资开发及土地使用权抵押给其所有，具有该项目用地的全部权益的主张，因区域公司与远方公司之间属于民事法律关系，不属于行政案件审理范围，本院不予审查。一审判决认定远方公司不是该项目及156．8万元市政设施配套费的权利人错误。区域公司向市政府及市建设局缴纳该项目土地价款399．84万元及156．8万元市政设施配套费相加之和与该土地价款基本一致，海南中级法院执行裁定书中确定土地的价值中已经包括156．8万元。远方公司请求市政府与市建设局退还市政设施配套费，虽然市建设局收取配套费违法，但是，配套费已抵充政府出让地价款，通过法院执行给区域公司的债权人，远方公司应当通过民事诉讼，向区域公司主张其民事权利。故远方公司的该项请求无事实根据和法律依据，本院不支持。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员马厉
审判员林玉冰
二○○五年五月十七日
书记员赵道远
