原告应某（系宁波某绣花厂业主），女，1957年出生，汉族，浙江省宁波市人，住（略）。
委托代理人袁某（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。
委托代理人杨某（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。
被告宁波市国土资源局，住所地（略）。
法定代表人柴某，男，局长。
委托代理人胡某（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
委托代理人方某（特别授权代理），男，宁波市国土资源局工作人员。
原告应某不服被告宁波市国土资源局于2010年7月23日作出的甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定，于2011年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于同月28日受理后，于同年3月1日向被告送达起诉状副本、应某通知书。本院依法组成合议庭进行审理。本院于2011年3月16日公开开庭审理了本案。原告应某及其委托代理人袁某、杨某，被告宁波市国土资源局的委托代理人胡某、方某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宁波市国土资源局于2010年7月23日作出甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定，认定宁波某绣花厂自2004年10月起擅自将部分工业用地的厂房改作商业用房，不按照批准用途使用国有土地建筑占地面积达1130平方某，建筑面积为1340平方某。2010年1月25日，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，下发了责令整改通知，责令宁波某绣花厂三个月内自行纠正，但至今未自行纠正。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，属于土地违法行为。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《浙江省实施办法》第四十九条的规定，对宁波某绣花厂不按照批准用途使用国有土地的行为作出如下处罚：1.责令三个月内交还不按照批准用途使用的国有土地面积1130平方某。2.处以每平方某25元人民币的处罚，共计x元。
被告宁波市国土资源局于2011年3月8日向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据材料、法律依据：
1.行政复议文书送达回证一份，以证明原告起诉已经超过了起诉期限的事实。
2.被告工作人员分别于2010年6月8日、2010年6月13日向应某所作的询问笔录二份，现场勘测笔录一份，土地审批材料一套，土地证宗地平面图、应某的身份证复印件、组织机构代码证、厂房承包合同各一份，以证明原告厂房是工业用途，原告将占地面积1130平方某，建筑面积1340平方某的房屋用于经营的事实。
3.《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条，《浙江省实施办法》第四十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，以证明被告作出的土地行政处罚适用法律正确。
4.整改通知及送达回证、土地违法案件立案呈批表、土地行政处罚告知书、土地行政处罚听证告知书及送达回证、原告的书面申辩函、听证通知书及送达回证、听证会签到表、听证笔录、听证会报告书、送达回证各一份，照片三张，以证明被告作出土地行政处罚是程序合法的事实。
原告应某诉称：被告作出的甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定不合法，理由如下：1.认定事实错误。本案改变的是厂房用途，并不是土地用途，而且只是改变一楼厂房的用途。2001年11月，原告取得土地使用权后，建造了三层工业厂房，并取得了房屋所有权证，符合土地出让合同约定的土地用途。同时改变厂房用途的行为主体不是原告，而是厂房的承租人。2.适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条的规定只适用尚未取得不动产物权之前的情形，实际上原告已取得房屋所有权证及土地使用证，因此，被告无权收回原告的土地使用权，也无法执行。另外，承租人改变厂房用途符合法律规定，既得到当地镇人民政府及工商部门的同意，也符合市工商局关于自主经营鼓励创业的精神，在实践中也比较普遍，同时符合宁波市人民政府《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》的规定，属于补办出让手续的范畴。原告在收到土地行政处罚决定后向宁波市人民政府申请复议，复议机关维持了原处罚决定。为此，请求撤销被告作出的甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定。
原告向本院提供以下证据材料及法律依据：
1.身份证、营业执照复印件各一份，以证明原告主体适格的事实。
2.厂房承包合同复印件三份，厂房租赁合同复印件二份，以证明原告并未改变土地和厂房用途的事实。
3.宁波市X镇人民政府证明复印件一份，以证明承租人改变厂房用途是经过东钱湖镇人民政府同意的事实。
4.营业执照复印件一份，以证明涉案房屋二、三楼并没有改变用途的事实。
5.房屋所有权证、国有土地使用权证复印件各一份，以证明原告对涉案房屋、土地享有物权的事实。
6.宁波市工商局《关于支持自主经营鼓励创业发展的意见》（甬工商企注[2010]X号）、宁波市政府甬政发[2010]X号关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》第四条第一款，以证明本案的土地可以改成商业用地的事实。
7.《国土资源听证规定》第九条第二项、《浙江省行政处罚听证程序实施办法》第十七条第三项的规定，以证明被告作出土地行政处罚程序不合法。
8.宁波市人民政府甬政复决字[2010]X号行政复议决定书复印件1份，以证明原告起诉前曾经复议程序，符合法律规定。
被告宁波市国土资源局辩称：1.原告的起诉已超过起诉期限。原告是于2011年2月2日收到行政复议决定书，法院收到起诉状时间是2011年2月21日，显然已超过起诉期限。2.被告作出的行政处罚决定认定的事实清楚，证据充分。被告经过调查查明，原告开设的宁波某绣花厂坐落于宁波市X村，2002年1月23日原宁波市鄞县人民政府批准供地给宁波某绣花厂，该地出让年限为50年。2004年1月该厂建造完毕。2004年10月起，该部分厂房陆续以出租方某改作商业用房，总计占地面积1130平方某，建筑面积1340平方某。3.被告作出的行政处罚决定适用法律正确，原告所诉称的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条的规定只适用于尚未取得不动产物权之前的观点是不正确的。不管是否取得物权，如何使用土地都要受到土地管理法的调整和制约。被告认为当时镇人民政府及工商部门无权同意原告改变土地用途，宁波市人民政府《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》是在被告作出土地行政处罚决定后出台的，对本案没有溯及力，且法律的效力大于该文件的效力。4.被告作出的土地行政处罚决定程序合法。被告先责令原告整改，在原告未按期整改，被告在查清事实的情况下，告知原告可以申请听证等权限。在原告申请听证后，被告组织了听证会，之后作出土地行政处罚决定，并依法送达行政处罚决定书。请求维持被告作出的行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告宁波市国土资源局提供的证据材料1，原告无异议，但原告起诉状寄出时间是2011年2月16日，同时向法庭提交EMS邮件详情单二份作为反证，证明没有超过15天的起诉期限。被告对原告提供的反证没有异议。本院认为原告在法定的期限内向本院寄送起诉状，没有超过起诉期限。对被告提供的证据材料2，原告对其真实性没有异议，但认为该组证据在听证时并没有出示，不能认定其合法性。同时，原告出租厂房给他人时，有的合同上注明用于办厂，并不是原告改变房屋用途，而是承租人改变房屋用途。即使改变房屋用途也不等于改变土地用途。另外，原告从厂房建好后至今均未改变过房屋结构等。被告反驳称，从笔录中可以反映出原告对出租厂房给他人用于经营的事实是明知的，对原告提出的没有改变过房屋结构等没有异议。本院认为原告对该组证据真实性无异议，能证明被告欲证明的事实，本院予以认定。对被告提供的作为证据材料3的法律依据，原告认为适用错误，扩大了处罚的范围，也无法执行。本院认为结合本案的事实，能证明被告适用法律正确。对被告提供的证据材料4，原告认为整改通知是本案的重要环节，是行政处罚决定的前置条件，由被告的内设机构作出是无效的。另外整改通知应某发给承租人，原告无法履行。听证笔录可以反映在听证阶段没有出示过证据。对其他证据材料无异议。被告反驳称整改通知是被告授权东钱湖分局作出的，有相应某法律效力。至于原告认为整改通知不好操作，与被告无关。听证笔录中的相关案情介绍中，已对证据进行了陈述。本院认为整改通知即使是被告授权东钱湖分局作出，也应某以被告的名义作出，现由其内设机构作出整改通知有瑕疵，但法律并未规定整改通知是作出土地行政处罚决定的前置条件，故不影响本案的处理。关于听证笔录，根据《中华人民共和国处罚法》第四十二条第（六）项的规定，调查人员须提出当事人违法事实、证据和行政处罚建议，但本案听证笔录中只记载了被告方某作人员对案件事实进行了陈述，没有提出证据和行政处罚建议程序不当，其他程序方某的证据材料原告无异议，本院予以认定。
对原告提供的证据材料1，被告无异议，本院予以认定。对原告提供的证据材料2，被告对其真实性无异议，但认为从合同的内容看，是作为店面房出租，说明已改变了用途。原告反驳称，从合同看，有几份合同约定出租厂房，即使有的内容存在矛盾，被告应某调查清楚。本院认为该组证据有的已明确是街面房，有的在合同中明确如政府限制不准开店，合同视作自动解除，结合原告的调查笔录，能证明原告将部分的厂房出租给他人用于经营的事实。对原告提供的证据材料3，被告对其真实性、合法性均提出异议，同时认为镇政府也无权批准。本院认为被告异议成立。对原告提供的证据材料4、5，被告没有异议，本院予以认定。对原告提供的证据材料6，被告对其真实性无异议，但认为宁波市工商局《关于支持自主经营鼓励创业发展的意见》中第六条中的“相关主管部门”，应某房管部门不是镇政府，且认为宁波市政府甬政发（2010）X号《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》是在土地行政处罚决定作出后才施行的，对本案没有溯及力。本院认为该规范性文件不适用本案。对原告提供的证据材料7，被告认为在听证中被告出示过证据，不存在违法情形。本院认为该证据材料是关于听证的具体规定，应某适用本案。对原告提供的证据材料8，被告没有异议，本院予以认定。
经审理查明：原告应某是宁波某绣花厂的业主。2002年1月23日经原宁波市鄞县人民政府批准供地给宁波某绣花厂3396平方某土地建造厂房，该土地坐落于宁波市X村，出让年限为50年。该厂建造后，经宁波某绣花厂申请，2004年3月31日宁波市人民政府向其核发了甬东旅国用（2004）字第36－X号国有土地使用证，该证载明土地用途为工业用地，使用权面积为3374.5平方某，建筑占地面积为1368平方某。2004年4月28日宁波市房产管理局向其核发了甬房权证东旅字第F（略）号房屋所有权证，该证载明该工业用房为三层，建筑面积为3603.17平方某。之后，原告陆续将部分厂房出租，其中一楼部分出租建筑面积为1130平方某，二楼部分出租210平方某，出租的房屋用于经营，并约定了租赁期限，一般为二至三年。2010年1月25日宁波市国土资源局东钱湖旅游度假区分局向宁波某绣花厂发出整改通知，并于同月29日送达，责令其收到通知后三个月内自行纠正土地违法行为。原告未纠正，2010年6月8日被告向原告询问后于同月10日立案。经现场勘测及调查后，于2010年7月12日向原告发出听证告知书，原告申请听证，被告于2010年7月23日举行了听证会，且于同日作出甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定，并于2010年7月29日送达。原告不服向宁波市人民政府申请复议，经复议，宁波市人民政府于2011年1月19日作出甬政复决字［2010］X号行政复议决定，维持被告作出的土地行政处罚决定，并于2011年2月2日送达原告。原告不服，于2011年2月16日以邮寄方某向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的该土地行政处罚决定。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，宁波市范围内改变土地用途的行政处罚是被告宁波市国土资源局的法定职责。原告应某在经批准取得的国有工业用地上建造了厂房，并将部分厂房出租给他人，因其疏于管理，出租的厂房实际用于经营，属于改变土地用途，原告系该房屋所有人应某相应某担改变土地用途的责任。被告按照《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定的改变土地用途作出土地行政处罚决定并无不当。被告在作出土地行政处罚决定前，由其派出机构东钱湖旅游度假区分局向原告发出责令整改通知书，限期其改正违法行为，但原告到期未予整改，被告作出收回原告土地使用权的行政处罚符合法律规定。被告在听证程序中没有证据证明其出示了有关证据材料有瑕疵，但并不构成撤销的理由。至于被告辩称的原告起诉已超过起诉期限，原告于2011年2月2日收到行政复议决定书后，于2011年2月16日向本院邮寄起诉材料，故未超过法定的15日期限，被告的主张本院不予以支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告应某要求撤销被告宁波市国土资源局于2010年7月23日作出甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告应某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方某事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局预算外资金，账号为（略），开户银行为中国银行宁波市分行；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应某在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
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审判长王某萍
审判员唐永德
人民陪审员冯友华
二0一一年五月九日
本件与原本核对无异
代书记员郑玲
