上诉人（原审原告）张某，女，X年X月X日出生，汉族，浙江省象山县人，住（略）。

委托代理人李某某（系上诉人母亲，特别授权代理），女，X年X月X日出生，汉族，浙江省象山县人，住（略）。

被上诉人（原审被告）象山县X街道办事处，住所地浙江省象山县X街X号。

法定代表人黄某，男，主任。

委托代理人陈光平（特别授权代理），浙江象港律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）吴某，男，X年X月X日出生，汉族，浙江省象山县人，住（略）。

上诉人张某因诉被上诉人象山县X街道办事处规划行政许可一案，不服浙江省象山县人民法院于2011年6月8日作出的（2011）甬象行初字第X号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2011年7月26日受理后依法组成合议庭，于2011年8月11日对本案进行了询问。上诉人张某的委托代理人李某某，被上诉人象山县X街道办事处的委托代理人陈光平参加了询问。被上诉人吴某经本院依法传唤，无正当理由未参加询问。本案现已审理终结。

2009年2月25日，被上诉人象山县X街道办事处在吴某户《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》上签署审核意见，同意吴某户建二层房屋，建筑面积250平方米；宅基地156平方米，其中建筑占地125平方米，庭院占地31平方米；东至自墙外天井及天井边外水沟，南至自墙外行路，西至自墙外与邻户共用水沟，北至自墙外与邻户共用水沟。并同时要求楼高不得大于6.8米，屋顶采用坡式，坡度不大于30度，建房时共用水沟的村X路不得外占，自行处理好与邻户的关系。同日，象山县规划局丹西街道规划管理所在该表上签署同意意见。

原审法院经审理认定，原告张某与第三人吴某户的房屋位于象山县X街X路，房屋南北相邻，原告房屋在北侧，第三人房屋在南侧。2009年，原告张某不服象山县规划局对第三人吴某户作出的“象村X街道2009年X号”《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》，向象山县人民法院提起行政诉讼。2010年1月15日，象山县人民法院作出（2009）甬象行初字第X号行政判决，判决驳回张某要求撤销象山县规划局于2009年2月25日核准同意吴某户建房行政许可行为的诉讼请求。原告张某不服，向宁波市中级人民法院提起上诉。宁波市中级人民法院于2010年4月21日作出（2010）浙甬行终字第X号行政判决，确认象山县规划局于2009年2月25日作出的核准同意吴某户建房行政许可行为违法。2009年9月30日，原告请求被告撤回“象村X街道2009年X号”《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》，被告未予答复。原告于2010年11月17日向象山县人民政府提起行政复议。2011年2月12日，象山县人民政府作出象复决字[2011]X号行政复议决定，驳回原告的复议申请。

原审法院认为，行政机关必须在自己的职权范围内行使权力。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县X乡规划主管部门负责本行政区X乡规划管理工作。除了乡镇政府行使部分规划职权外，象山县的其他相关规划管理工作均由象山县规划局负责。被告作为象山县人民政府的派出机构，《中华人民共和国城乡规划法》并没有赋予其任何规划职权。原告指出《浙江省人民政府办公厅转发省体改办等部门的通知》中规定，县X镇派出机构，以街道管理为主。该文件仅是对乡X街道管理总的指导意见，并未对具体的规划职权进行分配。2010年《象山县农民建房用地管理办法》第二十五条赋予街道办事处对违反《中华人民共和国城乡规划法》的建设行为进行查处的职能，但该办法在内容上不是对规划许可职能进行规定，在性质上属县级人民政府的规范性文件，不能作为行政机关权力来源的依据。根据县委办[2006]X号文件《关于进一步完善村镇规划建设管理体制的通知》要求，象山县X乡（街道）挂牌设立规划管理所，与各镇X镇建设办公室（建设管理科）合署办公，施行一套班子两块牌子的办公模式，负责本区域范围内规划管理工作。虽然规划管理所的人员编制以及工资待遇由乡镇（街道）统一管理，但业务上受县规划局指导，有别于行政机关的内设机构。原告据此认定被告象山县X街道办事处具有规划职能，不予支持。结合象山县2011年之前农（居）民建房规划许可习惯，街道办事处规划管理所在《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》上的审核同意即视为取得了建房规划许可。因此，街道办事处规划管理所的审核行为理应视为象山县规划局的许可行为，并由其承担相应的法律后果。象山县X街道办事处既无法律赋予的规划职权，事实上对规划管理所审核《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》的行为也不承担相应的法律后果，原告针对“象村X街道2009年X号”《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》以象山县X街道办事处作为被告起诉，不符合规定。经原审法院释明，原告张某拒绝变更被告或撤回起诉。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告张某的起诉。

上诉人张某上诉称：一、丹西街道规划管理所隶属于被上诉人象山县X街道办事处，不具有独立主体资格，其实施行为的法律后果应由被上诉人象山县X街道办事处承担。故丹西街道规划管理所在吴某户《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》上签署规划初审意见，应视为是被上诉人象山县X街道办事处的行为。二、被上诉人象山县X街道办事处亦在吴某户《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》上签署了规划初审意见，一审法院认定被上诉人象山县X街道办事处不具有规划职权，缺乏依据。三、《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》不能等同于建设工程规划许可证，象山县规划局从未向吴某户核发过建设工程规划许可证。因此，对（2010）浙甬行终字第X号行政判决结果，应当认为是确认被上诉人象山县X街道办事处在吴某户《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》上签署规划初审意见行为违法，故该规划初审意见应当撤销。四、一审法院未曾向上诉人释明变更被告问题。请求二审法院撤销原审裁定，裁定发回一审法院重审。

被上诉人象山县X街道办事处辩称，被上诉人象山县X街道办事处被告主体不适格，且上诉人提起本案行政诉讼系重复诉讼。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

被上诉人吴某未作答辩。

二审审理期间，各方当事人均未向本院提供新的证据。各方当事人在一审时向法院提供的证据均随案移送至本院，本院根据询问笔录与随卷证据认定的事实与原审法院认定的事实无异。

本院认为，本案中，上诉人张某起诉要求撤销丹西街道规划管理所与被上诉人象山县X街道办事处在吴某户《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》上签署规划审核意见的行为。关于丹西街道规划管理所作出规划审核意见的行为，其法律后果应当由象山县规划局承担。对此，本院（2010）浙甬行终字第X号行政判决，已经认可象山县规划局以《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》的审核代替建房规划许可，并确认象山县规划局核准同意吴某户建房规划行政许可行为违法。上诉人要求撤销丹西街道规划管理所作出规划审核意见的行为，应受本院（2010）浙甬行终字第X号生效行政判决羁束。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”之规定，对上诉人该项起诉，应当裁定驳回。至于被上诉人象山县X街道办事处在吴某户《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》上签署规划审核意见的行为，系象山县规划局作出建房规划行政许可的内部过程性行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人对此提起行政诉讼，应当不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。

综上，本院认为，原审裁定认定事实清楚，裁定驳回上诉人张某的起诉正确。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长贾红霞

审判员俞朝凤

代理审判员陆玉珍

二○一一年八月十九日

本件与原本核对无异

代书记员俞佳