河南省焦作市中级人民法院
行政判决书
(2002)焦行初字第X号
原告:河南恒星纸业有限公司。法定代表人孙某卫，董事长。
委托代理人:王志立，焦作苍穹律师事务所律师。
委托代理人:赵某，焦作苍穹律师事务所律师。
被告:中国人民银行焦作市中心支行(以下简称人行焦作支行)。负责人吕某书，行长。
委托代理人:马克俭，焦作苍穹律师事务所律师。
委托代理人:张某甲，该行信贷科科长。
第三人:中国农业发展银行焦作市分行(简称农发行焦作分行)。负责人张保升，行长。
委托代理人:田某某，该行计划信贷科长。
第三人:中国工商银行焦作分行(简称工行焦作分行)。负责人马骥，行长。
委托代理人:池予湘，该行法律处副处长。
第三人:中国农业银行焦作市分行(简称农行焦作分行)。负责人周景龙，行长。
委托代理人:邱某某，该行信贷管理科副科长。
第三人:中国银行焦作分行(简称中行焦作分行)。负责人孙存良，行长。
委托代理人:张某乙，该行职工。
委托代理人:郭某某，该行职工。
第三人:中国建设银行焦作分行(简称建行焦作分行)。负责人陈爱莉，行长。
委托代理人:崔某，该行资产保全部职工。
委托代理人:卢某某，该行资产保全部职工。
第三人:焦作市商业银行(简称焦作商行)。法定代表人郭某民，董事长。
委托代理人:闻新华，焦作华凌律师事务所律师。
委托代理人:胡某某，该行资产管理中心职员。
第三人:焦作市X村金融体制改革办公室(简称焦作农改办)。负责人毕国胜，办公室负责人。
第三人:中国农业银行武陟县支行(简称农行武陟支行)。负责人秦龙智，行长。
委托代理人:泰国才，焦作龙源律师事务所律师。
委托代理人:赵某某，该行副行长。
原告河南恒星纸业有限公司诉被告中国人民银行焦作市中心支行行政侵权一案，于2001年12月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2001年12月24日开庭，对本案进行公开审理。原告河南恒星纸业有限公司法定代表人孙某卫及委托代理人王志立、赵某，被告人行焦作支行委托代理人马克俭、张某甲，第三人农发行焦作分行委托代理人田某某，第三人工行焦作支行委托代理人池予湘，第三人农行焦作分行委托代理人邱某某，第三人中行焦作分行委托代理人张某乙、郭某某，第三人建行焦作分行委托代理人崔某、田某彬，第三人焦作商行委托代理人闻新华、胡某某，第三人焦作市农改办负责人毕国胜，第三人农行武陟支行委托代理人秦国才、赵某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告人行焦作支行与第三人农发行焦作分行、工行焦作分行、农行焦作分行、中行焦作分行、建行焦作分行、焦作商行、焦作农改办于2001年10月24日共同下发了焦银发[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》，该通知中决定对河南恒星纸业有限公司等五家逃废债企业实行联合制裁，具体制裁措施是:1．停止授信；2．不开新户；3．停止办理对外支付；4．控制提现；5．暂停贷款卡的使用。同时，该文件要求各金融机构接文件后，必须无条件执行行长联席会议形成的决议。一旦发现哪家金融机构不执行联席会议的决定，将按照焦作市金融债权管理行长联席会议公约进行处罚、制裁。各提报行负责把文件送至企业，人行各县(市)支行负责转发至辖内各机构。
河南恒星纸业有限公司得知该通知后，于2001年12月7日向本院提起诉讼，请求:1．依法撤销焦银发[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》中对原告的制裁行为；2．判令被告停止侵权、恢复名誉，赔礼道歉；3．诉讼期间的一切费用由被告负担。其主要理由是:人行焦作分行下发的焦银发[2001]X号通知书中认定原告为逃废债企业，并对原告实施一系列处罚、制裁措施，致使第三人农行武陟县支行停止了原告的对外支付及提现等正常经营活动；原告认为被告和第三人的行为无任何法律依据，更是明显的违法侵权行为；被告下发的通知，未告知原告正常的法律救济途径，剥夺了原告正常的法定权利。
原告向法院提供的证据有:1．《关于加强同业合作反对逃废债银行债务行为的通知》(工银发[2001]X号)，证明原告不属逃废债企业范围；2．《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》(2001年4月27日)用来证明领导小组设在国家经贸部，而不是中国人民银行；3．《中华人民共和国中国人民银行法》，证明人民银行不具有认定逃废债企业的职权。
被告人行焦作支行依法递交了答辩状，并在庭审中辩称:1．人行焦作支行在诉讼中不应列为行政诉讼被告。理由:一是对原告企业的制裁措施是由“焦作市金融系统债权管理联席会议”统一做出的；二是该联席会议是依据国务院有关精神由人行牵头成立的辖区金融系统的行业性自律协调组织，其不具备行政机关资格，由其下发的焦银发[2001]X号文件并不具备“对外发生法律效力的文书”性质，因此不能作为提起行政诉讼的原因，也就无所谓原告诉称“在该通知中未给原告正常的法律救济途径”。2．无行政相对人。对原告采取的制裁措施不是具体行政行为，原告不是焦银发[2001]X号文件的相对人，该文件是内部文件，不具有可诉性。3．对原告采取的制裁措施是合理合法的。理由一是原告确为恶意逃废债企业。二是制裁依据充分。因为制裁是依据国发明电[1998]X号、银发[1999]X号和济银发[1999]X号等文件做出的。4．制裁《通知》下发前，联席会议已给予原告相应的申辩权利。在制裁前，八家金融机构联合向焦作市政府报送了焦银发[2001]X号文件，上报了拟制裁的九家企业名单，并在该文件中明确指出:“如这九家企业尽快与债权行(社)主动联系，确认债务并采取积极措施还本付息，经联席会议同意，将予及时解除制裁”。召开联席会议前，又分别通知九家企业参加。会议当天，作为本案原告的河南恒星纸业有限公司并未到会。因此，原告诉称剥夺原告正常的法定权利是没有根据的。根据以上理由，被告请求人民法院依法驳回原告起诉，诉讼费用由原告承担。
被告人行焦作支行在一审期间向本院提交的证据有:1．《焦作市金融债权管理行长联席会议办公室信息报告制度》；2．《关于新体制下金融债权管理工作有关问题的通知》(银办发[1999]X号)；3．《国务院办公厅转发人民银行关于企业逃废金融债务有关情况报告的通知》；4．《焦作市金融系统联合制裁逃废债企业公约》。以上四份证据用来证明其不应被列为行政诉讼被告。5．《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》(焦银发[2001]X号)，用来证明该案件无行政行为相对人。6．提报行关于焦作市X村信用社逃废债企业典型情况的汇报；7．《河南恒星纸业有限公司逃废债情况说明》；8．《抵押担保借款合同》三份；9．关于对河南恒星纸业有限公司逃废信用社债权115万元进行制裁的申请；
10．张长有、陈小平等证明材料17份。以上五组证据用来证明对原告采取制裁措施的事实依据。11．《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》(1998年6月5日，国发明电[1998]X号)；12．《中国人民银行关于加强金融债权管理、建立防范和制裁金融债务行为制度的通知》(1999年1月7日，银发[1999]X号)；13．《中国人民银行济南分行制裁逃废金融债务行为暂行办法》(1999年9月3日，济银发[1999]X号)；14．《焦作市金融系统对恶意逃废银行债务企业的制裁措施》；15．《河南省人民政府办公厅关于制止企业逃废金融债务保障金融债权安全的通知》(豫政办[2001]X号)；16．中国人民银行关于贯彻《国务院办公厅转发人民银行关于逃废金融债务有关情况报告的通知》的通知(银发[2001]X号)。以上六份证据用来证明制裁具有合法依据。17．《关于拟对我市部分逃废债企业进行联合制裁的紧急报告》(焦银发[2001]X号)；18．《金融债权管理行长联席会议纪要》。以上两份证据用来证明联席会议已给原告相应的申辩权利。19．《全国金融债权管理行长联席会议制度》(1998年11月20日，银办发[1996]X号)，用来证明建立联席会议制度的依据。其中第X号证据系当庭提供。
第三人农发行焦作分行辩称:我行属于企业，无权作出行政行为，盖章是对于企业逃废债共同制裁，这只是银行的共同内部要求。银行的权利是正当的，根据上报材料，原告确属逃废债企业，应受到制裁。
第三人工行焦作分行辩称:我行不是行政主体，事实上根本未与原告发生过行政法律关系。原告不符合行政相对人的特征，原告与被告不可能产生行政法律关系，八家下发的通知不是具体行政行为，未超越其范围，该通知实际也未送达。原告所诉无事实和法律依据，请求驳回原告起诉，一切费用由原告负担。
第三人农行焦作分行辩称:人行做出的通知是合法的，有依据的，是为了维护银行的权利。
第三人中行焦作分行辩称:该文件并未约束原告，银行维护的是正常的权利，这是商业制裁，而不是行政行为，不应作为行政案件审理。
第三人建行焦作分行辩称:文件是为维护金融秩序和银行的合法权益而做。
第三人焦作商行辩称:通知仅是金融企业内部的一项管理措施，故该纠纷应按民事诉讼，而不应按行政诉讼来审理。联席会议做出的不是具体行政行为，做出的五项决定，均系在平等民事法律主体之间产生的。文件是企业内部自我管理、自我约束的行为而不是具体行政行为，原告要求撤销该文件是无依据的，应驳回其诉讼请求。
第三人焦作农改办辩称:我办公室不具备行政处罚的权利。该文件的制定符合法律规定，银行联合起来对逃废债企业进行制裁完全是正当的，原告贷的130万元，银行也多次催收。
第三人农行武陟支行辩称:原告属逃废债企业，依据焦银发[2001]X号通知，我行是受该通知约束的银行，应无条件执行通知。
原告提交的证据经庭审质证，本院对其提供的1、2、X号证据的客观真实性予以确认；被告庭前提供的第1、6、7、8、9、10、14、X号证据在庭审中被告未出示，故对其效力不作认定；被告提供的2、3、4、5、11、12、13、15、17、18、X号证据经庭审质证，本院对以上证据的客观真实性予以确认。
根据双方提供的证据及质证情况，经各方当庭陈述，确认以下案件事实:
河南恒星纸业有限公司系1994年10月19日成立的合资(台资)企业，该企业至今未进行改制。1997年5月4日、1997年5月26日、1997年12月25日河南恒星纸业有限公司三次向小董农村信用社贷款共130万元。2001年8月1日，武陟县X村信用社向人行焦作支行金融债权管理办公室提出申请，要求对河南恒星纸业有限公司进行制裁。2001年9月12日，焦作市金融债权管理行长联席会议初步认定河南恒星纸业有限公司等九家企业为逃废债企业。2001年9月14日，人行焦作支行等八家单位以焦银发[2001]X号《关于拟对我市部分逃废债企业进行联合制裁的紧急报告》形式向焦作市人民政府报告。2001年10月16日，焦作市金融债权管理行长联席会议确定对河南恒星纸业有限公司等企业予以制裁。随后于2001年10月24日，人行焦作支行等八家单位共同下发了焦银发[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》。农行武陟支行收到该通知后，按通知对原告进行了制裁。原告得知后，于2001年12月7日向我院提起行政诉讼。
另查明，焦银发[2001]X号通知并未在新闻媒体上刊登、播发。
本院认为:
1．关于被告资格和行为性质。焦作市金融债权管理行长联席会议不是一个独立承担责任的机构，而是一种工作制度，对于八家单位根据联席会议精神共同下发的焦银发(2001)X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》，体现了各单位完整的意志表示，应由八家盖章单位各自承担相应责任。在作出该通知的八家单位中，六家属商业银行，其行为不属行政行为，本案不予审理。焦作市X村金融体制改革办公室属焦作市政府设立的机构，但经询问原告，原告以焦作市农改办不是具体办这个事的机构为由不同意将其追加为被告，故对其行为也不予审理。中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，人行焦作支行作为中国人民银行的派出机构，其在本辖区具有相应行政管理职权，属于行政主体。在人行焦作支行等八家单位共同下发的焦银发[2001]X号通知中，除决定逃废债企业名单和制裁外，还明确规定“各金融机构接文件后，必须无条件执行行长联席会议形成的决议”、“各提报行负责把文件送至企业”，可见该通知不仅对各金融机构具有约束力，而且对受制裁企业权利义务也产生了实际的影响。因人行焦作支行在该通知上盖章的行为不是内部行为，同时其也不能证明该行为属非行政行为，并且该通知也对外产生了实际的效力，受制裁企业的权利义务也因农行武陟支行执行该文件而受到了实际的影响，故可认定人行焦作支行的行为属可诉具体行政行为，其作为被告的主体适格。
2．关于职权问题。根据《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》(国发明电[1998]X号)中“对人民银行认定为逃废金融债务的改制企业，各金融机构一律不予开立存款账户，更不得为其提供贷款，结算等服务”及《中华人民共和国中国人民银行法》第四条第(十一)项“中国人民银行履行下列职责:(十一)国务院规定的其他职责”的规定，中国人民银行有权认定逃废债企业。但是，具体制裁是金融企业为维护自身权益，凭借自身与客户在金融服务与被服务的商业关系中的优势地位来实现的。人行认定逃废债企业是金融企业赖以进行制裁的基础，制裁性质属民事性质，故制裁权应由各金融机构行使。人行属于国家中央银行，其本身并不开展经营业务，不具有实施民事制裁的基础条件，并且法律法规也未规定其享有制裁权。
3．关于逃废债企业的认定标准问题。《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》(国发明电[1998]X号)是针对国有中小企业和集体企业借改制之机悬空、逃废金融债务的现象所作的规定，这是对民事法律的补充。对于正常的金融借贷，应由民事法律规范调整，只有在国有中小企业和集体企业借改制之名悬空逃废金融债务时，由于主体方面的原因，致使金融企业债权难以借助现有的民事法律制度落实，才能适用国务院的规定，也才存在人行认定逃废债企业的问题，即逃废债企业认定的范围应限定在进行改制的国有中小企业和集体企业内。国务院针对新形势所作的专门性规定，司法实践中不能无限扩大，不能取代民事法律制度和民事诉讼法律制度，因为法律确立的解决借贷纠纷的国家救济方式是民事诉讼，否则，其错误和危害是明显的。一是变相否定了民法上的时效制度，任何一起金融债务都可通过这种方式废止诉讼时效；二是变相否定了人民法院对金融债权、债务纠纷的司法管辖权，造成纠纷解决机制的混乱。基于以上认识，原告不属应予认定逃废债企业的范围，故被告将其列为逃废债企业并予以制裁是不当的。
综上所述，人行焦作支行的行为属可诉具体行政行为，其作为被告主体适格。人行焦作支行虽有认定逃废债企业的职权，但因原告不属逃废债企业的认定范围，被告对原告采取制裁也无法律依据，故对其行为应予撤销。在通知上盖章的六家金融企业，其与原告之间不属行政关系，对焦作市X村金融体制改革办公室原告不同意将其追加为被告，故对这七家单位的行为不予审理。原告要求撤销焦银发[2001]X号通知中被告针对原告的行为的请求应予支持，对其要求撤销焦银发[2001]X号通知中其他单位行为的请求因庭审中已决定不予审理，故对该请求不再判决。原告提出的要求被告停止侵权、恢复名誉、赔礼道歉的请求，因被告的行为被撤销后，被告对原告的侵权自然停止，同时被告下文范围在金融系统内部和被制裁企业，并未向外扩散，故对此请求予以驳回。根据《中华人民共和国中国人民银行法》第四条第十一项“中国人民银行履行下列职责:(十一)国务院规定的其他职责”、《中华人民共和国商业银行法》第七十三条“商业银行有下列情形之一，对存款人或其他客户造成财产损害的，应当承担支付迟延履行的利息以及其他民事责任……”、《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》“对人民银行认定逃废金融债务的改制企业，各金融机构一律不予开立存款账户，更不得为其提供贷款、结算等服务”、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，……2．适用法律法规错误的”、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第二款“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十条“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条第(一)、(二)项，第十五条第(一)、(二)、(三)项规定的情形之一，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法，但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，判决如下:
一、撤销2001年10月24日作出的焦银发[2001]X号《关于对逃废债企业进行联合制裁的通知》中人行焦作支行针对原告的行为。
二、驳回原告要求判令被告停止侵害，恢复名誉，赔礼道歉的请求。
本案诉讼费100元由被告负担(先由原告垫付，待执行时一并结清)。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长张同泰
审判员黄爱玲
审判员代李培军
二○○二年三月十三日
书记员吴娜
