申诉人（一审原告、二审上诉人）：郑州市中原区豫星调味品厂。
负责人：弓某某，业主。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：郑州市人民政府，住所地：郑州市X路X号。
法定代表人：赵某某，市长。
委托代理人：李某某，郑州市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：孙某某，郑州市国土资源局工作人员。
原审第三人：郑州市中原区X路办事处闫垌村X组。
负责人：郭某某，组长。
委托代理人：车零，河南荟智源策（略）事务所（略）。
申诉人郑州市中原区豫星调味品厂（以下简称豫星调味品厂）诉郑州市人民政府不服行政处理决定一案，本院审理后于2008年6月16日作出（2008）豫法行终字第x号行政判决，已经发生法律效力。豫星调味品厂对该判决不服，向本院提出申诉。本院于2009年4月30日作出（2009）豫法行申字第X号驳回申诉通知，驳回豫星调味品厂的申诉。豫星调味品厂仍不服，再次向本院提出申诉。本院于2009年12月25日作出（2009）豫法行监字第X号行政裁定，决定再审本案。决定再审后，本院于2010年4月7日公开开庭审理了本案。申诉人豫星调味品厂的负责人弓某某，被申诉人郑州市人民政府的委托代理人李某某、孙某某，原审第三人郑州市中原区X路办事处闫垌村X组（以下简称闫垌三组）的委托代理人车零到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2006年12月28日，郑州市人民政府作出郑政行政处[2006]X号《关于注销郑国用（1996）字第X号国有土地使用证的决定》，以豫星调味品厂领取的郑国用（1996）字第X号国有土地使用证系由豫星调味品厂和闫垌三组采取欺骗手段，未如实登记所致为理由，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，决定注销该国有土地使用证。豫星调味品厂对处理决定不服，提起行政诉讼。
郑州市中级人民法院一审查明，郑国用（1996）字第X号国有土地使用证所载土地，原为第三人闫垌三组集体所有土地。1992年11月30日，郑州市中原区计划统计局向闫垌三组下发中原计统（1992）第X号《关于下达农村集体固定资产投资计划的通知》，同意闫垌三组自筹资金在赵某街南新建郑州市中原区豫星调味品厂。1993年3月，郑州市中原区豫星调味品厂经郑州市工商行政管理局中原区分局批准核发营业执照，地址：闫垌村郭某，负责人弓某某，经济性质个体工商户。1995年11月25日，闫垌三组与豫星调味品厂向郑州市土地管理局递交“关于违章用地的检查及补办征地手续的申请”，以豫星调味品厂系闫垌村村办企业申请补办征地手续。1995年12月26日，郑州市土地管理局下发郑土用（1996）X号文件“关于豫星调味品厂用地的补偿安置方案”，该文件注明豫星调味品厂系闫垌村村办企业。1996年3月14日，郑州市土地管理局同意补办征地手续。同年3月15日，闫垌三组与豫星调味品厂共同向郑州市土地管理局递交申请，请求免交相关征地费用，该申请载明豫星调味品厂是该村X组新建工厂。3月16日，第三人闫垌三组与原告豫星调味品厂达成协议，约定原告租用第三人土地办企业，第三人以原告的名义自征自用本队约20亩土地办企业，土地权属归第三人所有，闫垌村村委、第三人和原告在协议上均加盖有公章。1996年3月26日，郑州市土地管理局向豫星调味品厂下达郑土征字（1996）第X号文件“关于申请建设用地的批复”，同意豫星调味品厂在赵某街南、文化宫路西征用闫垌三组集体土地x.2平方米，并告知豫星调味品厂抓紧办理补偿、拆迁、安置等手续，领取土地使用证。豫星调味品厂随后填写相关申请表，其中填写的《办理土地使用证申请表》（二）写明该厂的经济性质为个体。1996年12月25日，郑州市人民政府为豫星调味品厂颁发郑国用（1996）字第X号国有土地使用证，面积x.7平方米，东至文化宫路，西至郑州市中原桐柏南路印刷器材厂，南至中原区X乡X村，北至赵某街，系划拨土地。1999年前后，原告豫星调味品厂与第三人闫垌三组因该块土地的权属问题发生矛盾，后原告豫星调味品厂于2005年6月9日通过郑州市商业银行伊河路支行向闫垌三组汇款x.40元，汇款用途为征地补偿安置费；同年7月8日，闫垌三组将此款退回该行。2006年7月，闫垌三组不服郑州市人民政府为豫星调味品厂颁发郑国用（1996）字第X号国有土地使用证，提起行政诉讼，要求撤销该证。在审理过程中，闫垌三组递交撤回起诉申请，郑州市中级人民法院于2006年12月22日作出（2006）郑行初字第X号行政裁定书予以准许。2006年12月28日，郑州市人民政府应闫垌三组的申请，作出郑政行政处[2006]X号《关于注销郑国用（1996）字第X号国有土地使用证的决定》（即本案具体行政行为），认为郑州市人民政府为豫星调味品厂颁发的郑国用（1996）字第X号国有土地使用证系由豫星调味品厂和第三村X组采取欺骗手段，未如实登记所致，根据《河南省实施办法》第十一条之规定，决定予以注销。豫星调味品厂不服，向河南省人民政府申请复议，河南省人民政府经复议，维持该行政处理决定。豫星调味品厂仍不服，提起行政诉讼。现该块土地已经开发为居民小区。郑州市中级人民法院另查明，1995年3月，国家土地管理局下发[1995]国土[建]字第X号文件，要求各地土地管理部门对1992年以来新增非农业建设用地中的闲置土地，特别是征、占未用的耕地进行清理。河南省人民政府、郑州市人民政府结合这次清理检查各类违法用地活动也展开工作。1996年10月、12月，郑州市人民政府办公厅相继下发郑政办文（1996）X号文件“关于在全市开展清查处理违法用地工作的通知”、X号文件“关于清查处理违法用地若干问题的通知”，其中（1996）X号文件规定：“市内5区X年12月8日以前的违法用地，符合下列情况之一的，由用地单位写出检查，填写违法用地清查登记表，经区土地管理部门审查后到市土地局办理国有土地用地手续：1、有规划用地许可证、建筑许可证或经有关部门处理过的用地项目，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；2、有集体土地使用证，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；3、农村X组织兴办的经济实体，由于城市建设的发展，逐渐被包围进市区内，其土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；4、农村X组织兴办的经济实体和文化、福利事业用地，曾经市政府认可，土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾的；5、农村X组织远离市区兴办的经济实体，土地利用效益显著。”豫星调味品厂1996年12月领取的郑国用（1996）字第X号国有土地使用证即是在此次清查处理土地期间办理。
郑州市中级人民法院一审认为，原告豫星调味品厂经郑州市工商行政管理局中原区分局批准核发营业执照，经济性质为个体工商户，而非村办集体企业。按照郑州市人民政府办公厅郑政办文（1996）X号文件、X号文件等关于清查处理违法用地的规定，豫星调味品厂不属于处理后可以补办国有土地用地手续的范围。第三人闫垌三组与原告豫星调味品厂向郑州市土地管理局递交的关于违章用地的检查及补办征地手续的申请和请求免交相关征地费用的申请，载明豫星调味品厂系闫垌村村办企业或该村X组新建工厂，属隐瞒事实真相，不如实申报。郑州市人民政府1996年12月25日依据上述申请为豫星调味品厂颁发的郑国用（1996）字第X号国有土地使用证，事实不清，证据不足。根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条的规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。郑州市人民政府应闫垌三组的申请，经调查，作出郑政行政处[2006]X号行政处理决定书，注销豫星调味品厂的郑国用（1996）字第X号国有土地使用证，符合上述规定。郑州市中原区计划统计局下达的中原计统（1992）第X号文件，只是同意闫垌三组自筹资金在赵某街南新建豫星调味品厂，并不能证明该案原告是第三人闫垌三组依据该文件成立的村办集体企业；原告豫星调味品厂称其既是个体工商户又是村办企业的主张没有法律依据且相互矛盾，故原告关于自己是第三人村办企业的主张不能成立。原告称自己填写的申请表如实申报了自己的经济性质，不存在欺骗行为，但因原告在向郑州市土地管理局递交的关于违章用地的检查及补办征地手续的申请和免交征地费用的申请上均加盖有公章，该两份申请均称原告是第三人村办企业，故其该主张不能成立。原告在办理郑国用（1996）字第X号国有土地使用证前未对原土地所有权人闫垌三组进行过任何补偿和安置，不符合河南省土地管理局豫土（1996）X号文件规定的补办用地审批手续的条件，其认为自己依据该文件应该补办用地手续的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告郑州市人民政府2006年12月28日作出的郑政行政处[2006]X号行政处理决定书即“关于注销郑国用（1996）字第X号国有土地使用证的决定”。
豫星调味品厂不服一审判决，向本院提起上诉称：河南省土地管理局豫土（1996）X号文件能说明个体户可以补办用地手续；豫星调味品厂是个体户也是村办企业；在补办用地手续时豫星调味品厂不存在欺骗；补偿安置已全部到位；1996年3月16日的协议是伪造的。请求撤销一审判决，撤销处理决定。
郑州市人民政府答辩称：豫星调味品厂是没有经过有关部门处理过的项目，不符合政策规定补办用地的范围；豫星调味品厂不是村办企业，在办证过程中隐瞒了事实。被上诉人做出注销决定符合法律规定，请求维持一审判决。
原审第三人闫垌三组当庭辩称：上诉人系个体工商户，1995年至2005年没有工商登记，不具备主体资格；办证时上诉人以村办企业出现与实际情况不符，欺骗了土地管理部门。请求维持一审判决。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院二审认为：河南省土地管理局豫土（1996）X号文件规定了补办用地审批手续的条件“被占地群众的生产和生活已得到依法补偿和妥善安置”，上诉人在补办用地手续时未提供补偿凭据，无证据证明豫星调味品厂使用闫垌三组土地给予了补偿安置。郑州市中原区豫星调味品厂属于乡镇企业，个体性质，不是村办企业，在向郑州市土地局提交的部分材料中以村办企业形式出现，属于隐瞒事实真相，不如实申报。郑州市人民政府注销豫星调味品厂土地证事实清楚，证据充分。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审判决正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
申诉人豫星调味品厂对本院二审判决不服，向本院申诉称：1、郑州市人民政府郑行政处字（2006）X号行政处理决定认定事实错误，该处理决定认定豫星调味品厂持有的国有土地使用证“系由豫星厂和第三村X组采取欺骗手段未如实登记所致”明显错误，申诉人虽然是个体工商户，但是个体工商户包含于乡镇企业，即个体工商户可以是乡镇企业，申诉人与第三人共同提交的补办征地申请中称申诉人为“村办企业”并不构成欺骗。2、郑州市人民政府郑行政处字（2006）X号行政处理决定适用法律错误。申诉人上报行为发生于1995年，发证行为发生于1996年，处理决定却适用1999年12月修订添加的法条，注销了申诉人的国有土地使用证，根据法律的溯及力原则，郑州市人民政府的处理决定明显适用法律错误。3、一、二审法院判决维持市政府的处理决定不仅事实认定错误，法律适用错误，同时违反了行政诉讼法的司法审查原则，超越了司法审查范围，违背了法律程序，且明显地不公正。处理决定中并未涉及补偿安置是否到位的问题，一、二审法院却都以此作为注销申诉人土地使用权证的理由，进行审查。对于处理决定未涉及的申诉人补办征地手续是否符合郑州市政办文（1996）X号、X号文件也纳入了审查范围。4、市政府注销申诉人的土地使用权证书以及两级法院维持政府的处理决定，实质上是纵容侵权，保护腐败和掠夺。请求撤销一、二审判决，撤销郑州市人民政府的（2006）X号行政处理决定。
被申诉人郑州市人民政府庭审中辩称：市政府处理决定是正确的。申诉人只是单纯的个体户，不是村办企业，当时申诉人也没有支付征地补偿费，在申报时采取了欺骗手段，导致争议土地错误登记，因此应当注销其持有的国有土地使用权证。
原审第三人闫垌三组答辩称：一、二审判决和郑州市人民政府处理决定认定事实清楚，适用法律正确，要求维持原一、二审判决。
本院再审查明的事实与本院二审查明的事实一致。
本院认为：郑州市人民政府作出的郑政行政处[2006]X号行政处理决定，是以闫垌三组和豫星调味品厂采取欺骗手段，未如实登记为由，注销了郑国用（1996）字第X号国有土地使用证，适用的法律法规是《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定。结合本案案情和申诉人的申诉理由，本案审查的焦点即应是该处理决定认定的“豫星调味品厂和闫垌三组采取欺骗手段，未如实登记”的事实是否存在，以及处理决定适用法律是否正确。
关于第一个焦点问题，本院认为，豫星调味品厂持有的郑国用（1996）字第X号国有土地使用证确系由豫星调味品厂和闫垌三组共同采取欺骗手段，未如实申报，使得郑州市人民政府错误登记所致。本案争议的土地面积x.7平方米,东至文化宫路，西至桐柏南路印刷器材厂，南至大岗刘乡X村，北至赵某街，原系闫垌三组村民集体所有土地。豫星调味品厂系弓某某个人开办的个体工厂，于1993年3月获准营业，登记为个体工商户。根据1992年11月30日郑州市中原区计划统计局的通知，讼争土地系用来兴建村办集体企业（自筹资金）“豫星调味品厂”。1995年11月25日，闫垌三组与豫星调味品厂向郑州市土地管理局递交“申请”，以豫星调味品厂系闫垌村村办企业为由申请补办争议土地征地手续。1996年3月14日，郑州市土地管理局同意补办征地手续。同年3月15日，闫垌三组与豫星调味品厂共同向郑州市土地管理局递交申请，请求免交相关征地费用，该申请书载明豫星调味品厂是该村X组新建工厂。同年3月26日，郑州市土地管理局下达批复，同意豫星调味品厂征用闫垌三组土地x.2平方米，位置即本案讼争土地所在位置，并告知豫星调味品厂抓紧办理补偿、拆迁、安置手续，领取土地使用证。随后，豫星调味品厂填写了相关申请表，在《办理土地使用证申请表》（二）中注明该厂经济性质为个体。1996年12月25日，郑州市人民政府为豫星调味品厂颁发了郑国用（1996）字第X号国有土地使用证，土地来源系划拨土地。从上述申领发证过程来看，闫垌三组与豫星调味品厂共同虚构了豫星调味品厂（个体工商户）为村办集体企业的假象，获得郑州市土地局征用争议土地的批复，进而由豫星调味品厂（个体工商户）获取了郑国用（1996）字第X号国有土地使用证。其行为，隐瞒了土地使用者的真实情况，使有关行政管理部门产生误解，导致争议的国有土地使用证出现错误登记。因此，郑州市人民政府的处理决定认定“豫星厂和第三村X组采取欺骗手段，未如实登记”的事实清楚，证据充分。申诉人申诉称豫星调味品厂虽然是个体工商户，但是个体工商户包含于乡镇企业，即个体工商户可以是乡镇企业，故申诉人与第三人共同提交的补办征地申请中称申诉人为“村办企业”并不构成欺骗。该理由是对《河南省实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》中关于乡镇企业和个体工商户概念的曲解。根据《河南省实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》第二条（五）项的规定，农民个人固然可以举办乡镇企业，但根据该办法第八条的规定，“农民个人或合伙从事商业经营，符合企业条件的，工商行政管理部门应当依法登记为企业，不得登记为个体工商户”。说明农民个体兴办的企业与个体工商户是有明显区别的，同时也说明，农民个体兴办的企业只有登记为企业，才能称乡镇企业，若登记为个体工商户，则不能称乡镇企业。故申诉人以个体工商户可以是乡镇企业，申诉人与第三人共同提交的补办征地申请中称申诉人为“村办企业”，并不构成欺骗的理由不能成立。
关于第二个焦点问题（在原一、二审中申诉人未请求，在申诉阶段始提出这一问题），即法律适用问题，本院认为，郑州市人民政府适用《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定处理本案错误登记事宜，并注销郑国用（1996）字第X号国有土地使用证适用法律法规正确。申诉人豫星调味品厂所持第X号国有土地使用证虽然颁发于1996年，但由于前述原因，该证属于错误登记，且这种错误登记的不法状态一直延续至1999年以后，郑州市人民政府依据1999年修订并实施的《河南省实施〈土地管理法〉办法》实事求是，主动纠错，适用法律无不当之处。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条是行政机关处理土地登记中有关违法情节的程序性条款，不属于实体法条款，实体法的实施适用“不溯及既往”原则，而对于程序性规范，则不适用“不溯及既往”原则，所以对于该条款制定之前的违法情节，可以用该条款进行处理。
另外，申诉人还称被申诉人给申诉人颁发国有土地使用证的行为属于行政许可，应当适用行政处罚法的有关规定，在处理前告知其依法享有的权利，否则就是程序违法。这一申诉理由是对行政许可和行政确权两种行政行为的混淆。本案所涉国有土地使用证，是行政确权行为，不是行政许可行为，行政机关注销该证，属于行政处理，不适用行政处罚法规定的告知程序，所以，行政机关处理本案不存在程序违法之处。
综上，申诉人豫星调味品厂的申诉理由均不能成立，郑州市人民政府郑政行政处[2006]X号《关于注销郑国用（1996）字第X号国有土地使用证的决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案原一、二审判决维持该处理决定正确，本院予以维持。根据《中华人民共和行政诉讼法》第六十一条（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
维持本院（2008）豫法行终字第x号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长谢华海
代理审判员张育音
代理审判员闫自强
二○一○年五月二十七日
书记员付一帆
