原告常德市鼎城区X镇白石第二石煤矿。

法定代表人周某甲。

原告周某乙，男，X年X月X日出生。

以上两原告的共同委托代理人刘荣福。

原告周某丙，男，X年X月X日出生。

被告常德市鼎城区人民政府。

法定代表人董某。

委托代理人朱某某。

委托代理人陈某某。

原告常德市鼎城区X镇白石第二石煤矿(下称白石第二石煤矿)、周某乙、周某丙与被告常德市鼎城区人民政府(下称鼎城区政府)矿产行政监督一案，本院受理后依法组成合议庭，于2010年1月18日进行了公开开庭审理。原告白石第二石煤矿和原告周某乙的共同委托代理人刘荣福，原告周某丙，被告的委托代理人朱某某、陈某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2008年7月3日，被告鼎城区政府督查室对鼎城区公安局下达《关于禁止提供火工产品的交办函》(下称《交办函》)，要求鼎城区公安局对包括原告白石第二石煤矿在内的12家粉煤和石煤矿停供火工产品，实行彻底关闭。之后，鼎城区公安局依据该《交办函》停止向白石第二石煤矿供应火工产品，致使该矿无法生产直至关闭。对此，白石第二石煤矿及该矿承包人周某乙、周某丙不服，向本院提起诉讼。被告鼎城区政府在法定期间向本院提交了作出具体行政行为的全部证据、依据，同时提交了其他答辩主张的相关证据材料：

1、白石第二石煤矿的企业工商登记资料复印件1份，用以证明该企业是合伙企业，而原告周某乙、周某丙不是企业合伙人，原告主体资格不适格。

2、常德市中级人民法院(2009)常行初字第X号行政裁定书复印件1份，证明周某丙于2009年9月3日撤诉，2010年1月5日再行起诉超过了三个月的法定起诉期限。

3、2007年5月25日常德市人民政府第23次专题会议纪要(下称市政府专题会议纪要)复印件1份；

4、白石第二石煤矿安全生产许可证复印件1份；

5、2008年5月22日，常德市鼎城区安全生产监督管理局(下称鼎城安监局)对白石第二石煤矿作出的(鼎)安监管强措字(2008)第非煤X号强制措施决定书复印件1份；

6、2008年5月23日，鼎城安监局对鼎城区公安局发送的《关于对我区部分非煤矿山企业停供火工产品的函》复印件1份；

7、2008年7月3日，鼎城区政府督查室向鼎城区公安局下达的《交办函》复印件1份。

以上证据用以证明：白石第二石煤矿的安全生产许可证已于2008年3月14日到期，不得再进行石煤开采；鼎城区政府的《交办函》是在市政府专题会议、鼎城安监局采取强制措施而鼎城区公安局未执行停供火工产品的情况下，对鼎城区公安局下达的督办函，符合法律规定，也符合市政府专题会议纪要精神。

原告诉称：被告鼎城区政府督查室对鼎城区公安局下达的《交办函》实际上是鼎城区政府的行为，应由鼎城区政府承担法律责任。该行为名为督查，实为对原告的行政处罚，而该行政处罚没有事实依据。原告依法采矿经营，不应受到“关闭”处罚。被告鼎城区政府的行为侵害了原告的合法权益，给原告造成了巨大的经济损失，依法应当予以赔偿。因此，请求人民法院依法确认鼎城区政府的具体行政行为违法；判令被告鼎城区政府向原告赔偿直接经济损失63万元；由被告鼎城区政府承担全部诉讼费用。原告向法庭提交了以下证据材料：

1、被告鼎城区政府督查室2008年7月3日对鼎城区公安局的《交办函》复印件1份；用以证明鼎城区政府作出了具体行政行为，且鼎城区公安局在交办函上签署意见，该行政行为对原告的权利义务产生了实际影响。

2、周某乙个人的《安全生产资格证书》复印件1份；

3、白石第二石煤矿《采矿许可证》复印件1份；

4、白石第二石煤矿《工商营业执照》复印件1份；

5、2007年5月25日市政府专题会议纪要复印件1份；

6、鼎城区X镇X村民委员会(下称白石村委会)关于周某乙承包经营白石第二石煤矿的证明书复印件1份；

7、鼎城安监局2008年5月28日向鼎城区工商局出具的证明复印件1份；

8、周某甲与周某乙的委托协议书复印件1份；

9、周某甲对周某乙的授权委托书复印件1份；

10、鼎城区X镇司法所的见证书复印件1份；

11、白石第二石煤矿申请复工的报告复印件1份。

以上证据材料用以证明：白石第二石煤矿是白石村X村办企业，由鼎城区X镇X组(下称白石村X组)109名村民共同入股承包。由于经营不善，决定转包给周某乙个人承包经营。该矿依法取得了《采矿许可证》、《工商营业执照》，虽然《安全生产许可证》于2008年3月14日到期，但得到了鼎城安监局的认可并正在办理续证手续。市政府专题会议也议定允许经营至2008年12月31日止。

12、周某乙与白石村X组洞泉灌煤矿租赁协议复印件1份；

13、白石村委会证明书1份；

14、付款凭证复印件1份；

15、共同修路协议及补充协议复印件1份；

16、常德电业局城区供电局北区供电所(下称北区供电所)用户对帐单复印件1份；

17、借款协议复印件1份；

18、鼎城区X镇司法所的见证书复印件1份。

以上证据材料用以证明：周某乙承包经营白石第二石煤矿向109户村民每户支付了股金0.5万元，共付54.5万元，支付修路经费5.5万元，支付电费7.265万元，借款40万元。

本院依职权调取的证据材料：常德市安全生产监督管理局出具的证明原件1份；证明白石第二石煤矿属非煤矿企业。

被告辩称：白石第二石煤矿工商注册登记资料显示属合伙企业，周某乙、周某丙不是合伙人，不符合原告主体资格，不是本案适格的原告；且周某丙曾经起诉过，人民法院于2009年9月3日裁定准许其撤诉，其再次起诉应在法定的三个月期限内，但其在2010年1月5日才向法院提起诉讼，已超过法定起诉期限。同时，原告起诉状中加盖的企业印章与该企业原来的印章不是同一印章，其诉讼主体也值得怀疑。况且，答辩人作出的《交办函》是一种行政执法监督行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属行政诉讼受案范围。原告经营的石煤矿其《安全生产许可证》已经到期，至今一直未取得续证手续，不符合《中华人民共和国安全生产法》的规定，也不符合市政府专题会议精神，依法应予关闭。答辩人的行政监督行为有法可依，属于依法行政，并非越权行政。因此，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。

庭审中对双方当事人向法庭提交的证据材料进行了当庭质证。原告对被告提交的全部证据的真实性、关联性没有异议。但认为其提交的原告企业的工商登记资料不符合企业的实际情况，不具有合法性。市政府专题会议纪要不能达到被告的证明目的，反而证明市政府允许原告生产至2008年12月31日。鼎城安监局对原告作出强制措施决定及对鼎城区公安局的函均不具有合法性。被告对原告提交的证据质证认为：原告用于证明其诉讼主体资格的证据相互矛盾，既然原告认为白石第二石煤矿是村办企业，其承包经营协议又是与白石村X组签的，而委托协议又是与周某甲签的，村、组、周某甲与该企业到底是什么关系不清楚。对于该企业的性质只能以工商注册登记予以确认。所谓村、组的证明及灌溪镇司法所的见证书，均与本案无关，也没有法律效力，不能作为证据采用。原告提交的经济损失方面的证据都是复印件，无原件予以核对，用电对帐单没有相关供电部门加盖单位印章，不能证明其真实性。修路协议只是一个协议，实际是否付款，付了多少款没有依据。因此，这些证据材料也不能作为证据采用。另外，原告起诉状中加盖的单位印章与其2005年7月20日向鼎城区公安局所呈报告上加盖的印章不一致，请求人民法院依法查明，以确定原告的主体资格。

本院认为，被告提交的全部证据材料原告对其真实性和关联性无异议，仅对合法性持异议。而证据的合法性主要是指证据材料的收集和来源是否合法，对此，原告并未提交证据予以证实，因此其合法性应予认定。被告提交的证据可以作为定案的依据。原告提交的全部证据材料除与修路费、贷款相关的证据无原件核实而不能作为定案依据外，其他证据可以采信。北区供电所出具的用户对帐单经本院核实，加盖了该所公章，其真实性可以认定，该证据材料本院予以采信。根据采信的证据，确认以下案件事实：

原告白石第二石煤矿属于白石村村办集体企业，创办于1978年，但一直没有到工商部门办理企业工商注册登记。2005年10月13日，在周某甲承包期间，才由周某甲到鼎城区工商行政管理局办理了企业注册登记，但将企业的性质登记为合伙企业。2006年元月，该企业改由白石村X村民共同承包，但企业工商登记没有进行变更。白石村X组共同承包经营一年后，因严重亏损，经白石村委会同意，由白石村X村民于2007年2月6日与原告周某乙、周某丙父子签订白石第二石煤矿承包经营权转让合同。合同约定由周某乙、周某丙父子出资购买白石村X组成员在该矿的全部股权，每户人民币0.5万元，共计54.5万元，取得白石第二石煤矿的承包经营权两年，从2007年元月起至2008年12月31日止。合同签订后，周某乙父子向白石村X村民分别交付了股金，共计人民币54.5万元，从此开始承包经营白石第二石煤矿。原告周某乙、周某丙承包经营初期，该矿的《采矿许可证》、《安全生产许可证》、《工商营业执照》均在有效期内。2007年5月25日，市政府专题会议纪要议定：一、坚决关闭采矿权有偿出让期到期矿山……。二、其余矿山可有条件依法规范开采到2008年底，但必须做到：一要证照齐全，且必须在整改到位并依法依规办理延续登记手续后才能开采；……。2008年5月14日，白石第二石煤矿开始进入整改。2008年5月22日，鼎城安监局对白石第二石煤矿作出(鼎)安监管强措字(2008)第非煤X号强制措施决定书，认定白石第二石煤矿的《安全生产许可证》过期，属非法开采，决定立即停产，办理《安全生产许可证》延期手续。2008年5月23日，鼎城安监局向鼎城区公安局发出对部分非煤矿山企业停供火工产品的函，要求对白石第二石煤矿停供火工产品。2008年6月6日，白石第二石煤矿向鼎城安监局递交申请复工报告，要求复工。鼎城安监局同意复工并要求区公安部门提供火工产品，鼎城区政府相关工作部门领导也签字同意。因此，鼎城区公安局没有执行鼎城安监局2008年5月23日的函，仍继续向白石第二石煤矿提供火工产品。鉴于这种情况，2008年7月3日，鼎城区政府督查室对鼎城区公安局下达《交办函》，明确要求鼎城区公安局对白石第二石煤矿停供火工产品，进行彻底关闭。之后，鼎城区公安局执行了该《交办函》，停止了对白石第二石煤矿的火工产品供应，致使白石第二石煤矿关闭停产。白石第二石煤矿自停产之后至2008年12月31日，仍应向电力部门支付电费7.265万元，并已实际支付3.22万元，尚欠4.045万元未付。原告白石第二石煤矿、周某乙、周某丙不服鼎城区政府的行政监督行为，遂向本院提起诉讼，请求确认被告鼎城区政府的具体行政行为违法，并由鼎城区政府赔偿直接经济损失63万元。

本院认为：白石第二石煤矿的企业性质虽然工商登记是合伙企业，但实际上是白石村X村办集体企业。对于村办集体企业，村委会可以依法对外发包，由承包人承包经营；因此，白石村X村民承包经营村集体企业符合法律规定；后经村委会同意该集体企业由白石村X组转包给原告周某乙父子，同样不违反法律规定。原告周某乙父子作为企业的承包人，认为自己的合法权益受到了行政机关具体行政行为侵害而提起诉讼符合法律规定，具有行政诉讼原告主体资格。原告白石第二石煤矿在起诉状上加盖的印章是合法的，因为该印章是该企业办理了工商营业执照后的印章，与工商营业执照一致。原印章是该企业尚未办理工商注册登记时临时启用的，不能作为该企业的正式印章。所以，该企业作为本案原告起诉符合法律规定。原告周某丙曾向本院提起过诉讼，之后予以撤诉，本院裁定准许撤诉，再行起诉依法应不予受理。但是本案原告已不仅仅是周某丙，而有三个共同原告，诉讼主体发生改变，故不受原撤诉案件的影响，且起诉在法定期间内。三原告依法享有诉权，不因原告周某丙曾撤诉而丧失。因此，被告认为原告白石第二石煤矿前后印章不一致，诉讼主体资格不能确定，原告周某乙、周某丙不是企业合伙人因而不具备原告主体资格且起诉超过起诉期限的答辩理由，本院不予采信。鼎城区政府督查室是该政府的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，其向鼎城区公安局下达《交办函》的行为依法应认定为鼎城区政府的行为。鼎城区政府向鼎城区公安局下达《交办函》的行为依法应当是政府对其所属工作部门的行政监督行为，是行政机关的内部行为，依法不属行政诉讼受案范围。但是，被告鼎城区政府的这一行政监督行为具有明显的具体行政行为的基本特征。首先，行政职权具有法定性；其次，监督的对象具有特定性，针对的是特定的管理对象和社会管理事务；第三，行政方式具有单方性；第四，该行为具有行政执行力；第五，对行政管理相对人的权利义务产生了实际影响。因此，鼎城区政府的行政监督行为事实上已成为具体行政行为，属于行政诉讼法调整和人民法院行政诉讼受案范围，行政相对人不服可以依法提起诉讼。根据《湖南省行政执法条例》第二十九条的规定，人民政府执法监督的职责体现在两个方面：一是督办。即人民政府发现所属工作部门不履行或者拒绝履行其法定职责时，发出《督办通知书》，责令限期整改；二是查处。当发现有违法行政行为时，组织查处或者责成有关部门查处。很明显，人民政府督查工作的对象是所属行政机关，督查的内容是行政机关的违法行政行为。人民政府的督查行为显然不能直接指向行政管理相对人。对于涉及行政管理相对人的权利义务的具体事务，只能依法由具有相关法定行政职责的行政机关依照法定程序和方式进行处理，不能由政府以督办的形式代行处理。然而，鼎城区政府对其所属鼎城区公安局发出的《交办函》，直接要求该公安局停止对白石第二石煤矿提供火工产品，进行彻底关闭，明显违反了上述规定。根据《中华人民共和国安全生产法》第九十三条、第九十四条规定，矿山的关闭不是县级人民政府及其工作部门的职权，鼎城区政府的行为也明显地超越了法定行政职权。鼎城区政府的行政监督行为应确认违法。国务院《安全生产许可证条例》第九条第二款规定：“企业在安全生产许可证有效期内，严格遵守有关安全生产的法律法规，未发生死亡事故，安全生产许可证有效期满时，经原安全生产许可证颁发管理机关同意，不再审查，安全生产许可证有效期延期3年。”原告企业的《安全生产许可证》至2008年3月14日到期，已向鼎城安监局申请延期，鼎城安监局接受了延期申请，并在原告申请复工的报告中签署意见，认为该矿整改基本到位，续证手续正在办理中，同意该矿继续整改，请公安部门供给火工产品。但原告企业《安全生产许可证》的延期手续迟迟没有落实，可见，这不是原告自身的原因。鼎城区政府的违法行政行为给原告周某乙、周某丙造成了经济损失应予赔偿。但原告周某乙、周某丙的贷款是用于企业投入的，而修路只有协议书而且是复印件，没有支付凭证予以佐证。这些均不能证明是原告的直接损失，不能作为赔偿的依据。但该企业被“关闭”期间已经和应当支付的电费7.265万元是原告的直接经济损失，被告应依法予以赔偿。

综上所述，被告鼎城区政府的行政监督行为超越行政职权，但撤销该具体行政行为已无实际意义，故确认该具体行政行为违法。该违法行政行为侵犯了原告白石第二石煤矿及该企业实际经营者周某乙、周某丙的合法权益，应予赔偿。原告白石第二石煤矿、周某乙、周某丙请求行政赔偿，部分有事实依据，本院予以支持；但其要求赔偿63万元没有事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第(4)目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、第二十八条第(六)、(七)项之规定，判决如下：

一、确认被告常德市鼎城区人民政府2008年7月3日作出的《关于禁止提供火工产品的交办函》的具体行政行为违法；

二、被告常德市鼎城区人民政府向原告常德市鼎城区X镇白石第二石煤矿、周某乙、周某丙赔偿直接经济损失7.265万元，在本判决生效后的十五日内履行完毕；

三、驳回原告常德市鼎城区X镇白石第二石煤矿、周某乙、周某丙的其他赔偿请求。

案件受理费50元，由被告常德市鼎城区人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。

审判长涂江波

审判员王顺舟

审判员黄某军

二○一○年三月十九日

代理书记员龚学韵