对自由裁量行政行为进行司法审查的原则和标准
发布日期：2004-08-26 文章来源： 互联网
随着行政自由裁量权的扩张，各国司法审查的重心陆续由明显的越权转向具有隐蔽性的滥用自由裁量权，与此相适应，对于自由裁量行政行为的司法审查如何展开就成为一个在理论上和实践中都倍受关注的课题，而司法审查的原则和标准则是这个课题的核心内容。
一
早在16世纪，英国的科克大法官就曾指出：“自由裁量权意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人的意见做某事；……根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事”，即其“不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力”①。那么，行政机关作出自由裁量行政行为应遵循什么规则呢？韦德认为，应当遵循“合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致”②的原则，这一原则即当今法治国普遍推崇的合理性原则。
合理性即合乎理性。理性作为思考和行动的参照系，通常的目的是“为我们的观点寻找令人信服的根据”③，而该根据要达到令人信服的程度，符合公平正义观念的要求就是最核心的条件。公平正义观念以所有的人类经验为裁体，而法律、道德、习惯、风俗等各种社会规范以及为人类所认知的客观规律则都是人类经验的对象化。根据上述分析，可以得出如下结论：一个合理的自由裁量行政行为不但要合法，而且要尽量与道德、公序良俗及客观规律保持一致，而凡此种种要求皆可归于一点，即符合公平正义的基本观念。至于何为公平主义，自古以来众说不一，故有人称其为令人迷惑的“普洛透斯之面”④，区区一篇小文自然是难以就此说清的，但是经粗线条的归纳还是可以看到：在思想史上，用来说明公平正义的价值支点不是自由就是平等。在现代社会，两种价值在公平正义观念中无疑仍占有重要地位，但是两者的均衡关系却是更值得优先考虑的。公平正义观念在行政法领域内大致转化为三个基本原则，其中对自由和平等的追求分别转化为权利保护原则和平等适用法律原则，而自由与平等的均衡关系则衍生出比例原则，这三个原则即构成合理性原则的基本内容。
（一）权利保护原则权利是现代法律制度的逻辑起点和终极关怀，行政法作为调整政府与公民之间关系的法律，考虑到公民权利在政府面前的脆弱性，必须要体现权利保护的功能，否则行政法的合理性基础就会从根本上动摇。权利保护原则对行政自由裁量权的行使有以下两方面的具体要求：第一，促进相对人合法利益的实现。行政机关不但要对受到不法侵害的相对人提供充分的保护，而且还应当为相对人提供尽可能多的权益实现机会（如在行政许可领域中）和福利保障；第二，相对人负担最小化。行政权力的行使有时必然要造成公民权益上的不利益状态，尽管此种情形是有法律依据的，但是行政机关应当注意选择最小的侵害和最轻的方式。
（二）平等适用法律原则行政法上的平等原则主要体现在公民相互关系的层面上。平等即一视同仁地适用法律，或者说，同样情况要同样处理，不同情况则要区别对待。具体讲，第一，在同一案件中，不能因人而异、厚此薄彼。比如，对情节相似的共同违法行为人的处罚不能过于悬殊。第二，先后出现的同类案件在处理上要遵循先例。法律虽依时而动，但法制的统一性要求法律必须具有相对的稳定性，在行政执法活动中就要求遵循先例。比如，税务机关针对某种漏税情节假设对该漏税行为一般在幅度最低线处罚，这就是一个应当遵循的先例，如果税务机关在最高线处罚就属于违反先例。当然，先例必须是在法律上能够成立的先例，否则，即便在实务中非常通行，也不能作为先例。比如，某城市规划部门遵照市政府领导的非法指示，相继对某些违章建筑补办了合法手续，其后，某违章建筑的所有人也据此先例，请求补办合法手续，这种情况就不能适用遵循先例原则。
（三）比例原则自由与平等两者之间存在着永恒的张力，绝对放任的自由与纯粹的平等是不能兼容的，因此，自由和平等只能在相对的意义上才能和谐存在，而由这种和谐关系就产生了人们在涉及相互关系的行动中应当遵循的某种尺度，这种尺度就是比例。比例是公平正义观念的内在标准，正如亚里士多德所说：“公正，就是合比例；不公正，就是破坏比例”⑤。政府作为自由与平等的维护者，自然应当采取与适当比例相一致的行动，而与此要求相适应，在自由裁量的范围内，行政机关的执法手段或措施与执法目的之间也应当保持某种适当的比例，否则就会产生不合理的结果。比如，公安人员为了恢复秩序，将酒闹事的轻微违法行为人强制带离现场是符合比例原则的，而当场击毙违法者则明显超出了比例，因而也是不合理的。这正如德国法谚所说：“不可用大炮打小鸟”⑥。
合理性原则是确立司法审查原则的依据，但其本身还不完全是司法审查的原则。从价值判断的角度讲，合理性原则追求的是一种至善的境界，而且法律也提倡行政机关在行使自由裁量权时将合理性三原则发挥到极致，但若法院严格地以合理性原则的要求去判断自由裁量行政行为的效力，则行政效能将陷入瘫痪是显而易见的，而政府所承裁的一系列重大社会目标也就无从谈起了。可是，司法审查原则必须要确定在一个务实的水平上，否则“欲速则不达”。从各国的司法实践来看，对自由裁量行政行为司法审查都定位在基本合理的水平上，笔者称其为基本合理原则。在此原则下，一般的合理性问题被排除于司法审查范围外，而只有在行政行为的不合理达到足够的荒谬、错误、无逻辑或有违道德以致于有理性的人不会赞同或不能容忍⑦或“用专断的或反复无常的方式行使自由裁量权”（美国《联邦行政程序法》）的程度时，法院方可干预。基本合理是行政行为的“及格线”，低于此线的行政行为对法律基本价值会构成严重威胁，所以法律就不能再容忍了，这样该不合理的行政行为就产生了质变，成为具有违法性的不当具体行政行为，所以，这条“及格线”也是行政行为合法与违法的分水岭。
二
法院可以纠正哪些不当行政行为呢？即对于自由裁量行政行为的司法审查的具体标准是什么呢？各国目前尚无立法上的规定，在理论上的研究都止于对司法判例的归纳，标准不尽一致。英国的标准一般有以下三条，不符合法律规定的目的、不相关的考虑和不合理的决定⑧。美国的标准为，不正当的目的；错误的和不相干的原因；错误的法律或事实依据；遗忘了其他有关事项；不作为和迟延；背离了既定的判例和习惯⑨。日本的标准为，重大事实误认、违返目的和动机、违返平等原则、违返比例原则、程序滥用（10）。我国目前较为全面的概括是学者总结的以下十条，即不正当的目的、不善良的动机、不相关的考虑、不应有的疏忽、不正确的认定、不适当的迟延、不寻常的背离、不一致的解释、不合理的决定、不得体的方式。（11）。上述标准均来自实践，较为具体、便于适用，但弊端也显而易见，由于缺乏连贯的分类观念，使得司法审查标准在整体上缺乏系统化与条理化，完全依赖经验的研究如同盲人摸象一样，难免流于片面，这对于反过来指导司法实践是很不利的。基于此，笔者拟对司法审查的具体标准作进一步条理化方面的探索，期望能起到引玉之砖的作用。
本文的基本设计是将不当行政行为分为实体不当和程序不当，再以形式为标准将实体不当分为作为形式的不当和不作为形式的不当，作为形式的不当按照发展的线索分为目的不当、错误的事实认定、不适当的考虑和法律适用不当，综上，不当行政行为包括目的不当、错误的事实认定、不适当的考虑、法律适用不当、不作为和程序不当六类。下面逐一介绍。
（一）目的不当一位法官曾说过：“自由裁量权总是包含着诚实善意的原则，法律都有其目标，偏离这些目标如同欺诈和贪污一样应当否定”（12）。另一位法官也曾讲道：“毫无疑问，议会不会给予任何法定机构恶意行事的权力，或让其滥用权力”（13）。就是说，执法者的动机应当是“诚实善意”的，如果行政行为受到“恶意”动机的支配，则行为的目的就成了非法目的，该行为就会偏离“法律目标”（法律目的），而这就从根本上与合理性（某些或全部）原则背道而驰，这就是目的不当的基本含义。目的不当一般都与恶意动机相连，较为常见的恶意动机有如下几种：
1.牟利。即牟取不正当的利益。不但包括执法者牟一已之私利，还包括为本单位、本部门牟取不正当利益的情况。比如，某车管所为了给职工多发奖金，在对车辆征收规费的同时，加收不应征收的各种附加费。
2.徇私。指的是行使自由裁量权仅从私人感情或利害关系出发的情况。比如，公安人员在处理治安行政案件时，考虑到加害人是自己的亲戚或领导的家属，而对其作出畸轻的处罚决定。
3.报复陷害。指的是基于个人或团体之间的恩怨，而假借行使职权的手段对相对人实施打击的情况。比如，矿管部门盖办公大楼短缺资金，要求管辖范围内的矿山企业赞助，遭某企业婉拒。矿管部门因此借故认定其非法开采并作出处罚决定。
4.满足虚荣心。指的是行政机关领导及工作人员急功近利，在片面追求所谓“政绩”、“荣誉”心理的驱使下，作出不当行政行为。比如某地卫生部门为了在全省卫生工作评比中拿到好名次，命令农贸市场所有摊贩在卫生大检查的三天当中不准营业。
目的不当不外以下两种情况之一：第一，受恶意动机支配的行政行为违反公共利益，即该行政行为的直接的、可以合理预见的结果是使公共利益受到某种明显的损害。比如，某地政府在对基础设施建设项目进行招标时，主管人员基于私人关系将项目给了要价较高、条件较差的投标者，这里的政府行为就违反了公共利益；第二，受恶意支配的行政行为虽不直接违反公共利益，但违反法律设定自由裁量权的特定目的。比如，地方政府确定草原上的行车路线应当以保护草原为目的，但若某地政府指定的路线超出习惯路线占用他人使用的草场就属此种情况。
上述情况比较单纯，如果一个具体行政行为中既有合法目的，也有非法目的，是否属于目的不当？比如，公安机关以充实小金库为目的而去抓赌，在此过程中对确有赌博行为的相对人作出处罚决定。对此处罚决定如何认定？？笔者认为，解决这类问题的最根本标准就是看非法目的（恶意动机）的影响力。依矛盾律的观点，矛盾的主要方面代表事物的性质，若非法目的是主要目的，则属目的不当，反之则仍属于合法具体行政行为的范围。判断非法目的是否主要目的的方法有，第一，看作出该具体行政行为的事实根据与非法目的有无关联。就前述案例而言，就要看充实小金库的目的与赌博行为之间的关联性，如果排除充实小金库的目的，则赌博行为未必会发生，比如相对人的赌博行为是由于公安授意卧底人员进行怂恿、引诱或其他各种“警察圈套”所致，则可以认为充实小金库是主要目的；反之如果必然发生，则该处罚行为即合法。第二，具体行政行为是否存在重大、明显的瑕庇，实际上就是该具体行政行为在外观上是否具有以下五方面之一或若干问题，如果有就是目的不当，没有则属于合法行政行为范畴，即使执法人员出于报复心理而在态度上有些刻薄也不影响事情的性质。
（二）错误的事实认定由于专门知识、技术等方面的局限性，法院越来越多地在事实认定问题上采取尊重行政机关判断的态度，但是这决不意味着司法审查的放弃。美国是在这方面走的最远的国家，但是联帮最高法院对行政机关的终局事实裁定主张仍然是坚决反对的，因为最高法院认为，如果支持行政行为的主张，则意味着行政机关就“可以摒弃一切证据规则，而根据行政命令随意作裁定。这种权力-与公正司法是不一致的，它是宪法所谴责的那种专断弄权”（14）。事实认定包括事实是否存在的认定和事实性质的认定，对自由裁量行政行为在这两个方面的审查标准分别为缺乏可定案证据和不合理的定性。
1.缺乏可定案证据行政机关在作出行政决定前，对事实之有无的判断往往在一定范围内存在选择余地，这就要求行政机关在审查证据方面不但要遵守法律证据规则，同时也要遵循合理性原则。“可以使理智的人作出裁定的那种证据”（15）即依照合理性原则可以采信的证据就是可定案证据。既然合理性的最核心含义是公正，那么，如果将行政机关提供的证据作为事实认定的依据存在着明显的不公正，则法院就应当以缺乏可定案证据为由推翻此事实认定。法院对可定案证据的审查应当对被告行政机关举证和原告提出反证进行对照分析，并充分考虑诉讼各方参与人的意见的基础上作出结论。
2.不合理的定性行政机关在对事实定性方面有时也存在较大的选择余地。典型的情况是，行政管理对某种法律事实设定若干等级（情况）或某些附加条件。比如《渔业法》第30条规定了违法捕捞和违法捕捞情节严重两种情况，行政机关对于违法行为是否属于情节严重往往存在很大的自由裁量余地。行政机关对事实定性同样要遵循合理性原则，而不可任意为之。具体地说，行政机关对事实的定性不但要符合法律的规定，而且法律的规定不够明确时，还应当在坚持法律原则及基本精神大前提下，参照各种理性的载体（行政惯例、风俗、习惯等），对事实作出合理的定性。比如，某工商行政部门以个体户某甲出售电筒超经营范围为由作出行政处罚决定，因其认为电筒属小五金，而某甲的经营范围仅限于百货。而电筒究竟属于那一类，根据法律规定固然难以判断，但若行政惯例或交易习惯都将电筒归于百货类，则该工商行政部门对事实的定性就是不合理的。
（三）不适当的考虑不适当的考虑指的是，行政主体在作出具体行政行为的过程中出现了明显而重大的疏忽，以致于遗漏显然应当考虑的事项或者考虑了不应当显然考虑的事项，从而使该具体行政行为丧失了基本的合理性。
1.遗漏了应当考虑的事项应当考虑的事项一般包括以下两个层次：第一，法律明确规定的情况。比如，在决定是否对违反治安行政管理的行为免于处罚时，必须要考虑该行为是否属于《治安管理处罚条例》第十六条设定的下列三种情况之一，即是否情节特别轻微、主动承认错误及时改正或者出于他人胁迫或诱骗。第二，法律没有明确规定，但是结合该法的其他条文，可以推导出应当考虑的事项。《水法》第二十七条规定：“禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准。”这里对于围垦河流申请的批准当中应当考虑的事项并未明确规定，但是从总则当中可以发现，是否有利于开发、利用、保护、管理水资源和防止水害、改善生态环境都是应当考虑的事项。行政机关如果在作出行政决定时遗漏了以上二个层次的事项，就必然会出现较为严重的不公正结果。
2.考虑了不应当考虑的事项不应考虑的事项指的是，没有任何依据能够表明，该事项与行政决定的各环节或要素之间存在某种合理的关联性，以致于任何具有一般理智的人都不会认为该事项可以被纳入考虑的范围。比如，在行政许可当中，许可证申请人的祖籍及头发的颜色就明显不属于应当考虑的事项。如果行政官员可以“随便以自己头脑里想象的任何理由或目的行事”（16），在作出决定时将不应当考虑的事项作为依据，则行政自由裁量权的行使也就失去了最起码的合理性。
当然，如果行政机关对于其考虑事项避而不谈，决断行政决定是否存在重大疏忽是很困难的，因此，笔者认为，在自由裁量行政行为中，说明理由应当被设定为行政机关的义务，行政机关不能以省略说明理由的方式规避法院审查。
（四）法律适用不当这里的法律适用比前述平等适用法律原则中的适用法律的外延要小，其仅指与事实审查相对应的法律适用。法律适用不当的含义是，行政机关根据已知事实去适用法律时在尺度上所呈现的不公正状态。包括如下两种情况：
第一，在作出行政决定时，违反基本合理原则。比如，行政机关对违法建筑可以在适用罚款与拆除之间作出选择，但其不顾当事人的要求而迳行选择了拆除（违反权利保护原则）；轻错重罚（违反比例原则）；同样的法律在类似的案件中适用不同的解释标准（违反平等适用规律原则）。
第二，反复无常。指的是行政机关没有合法的理由，先后就同一事实作出数个不同的行政决定。这种情况下，将数个行政决定单个看，或许都符合合理性的要求，但由于这种变更本身没有合理理由，从而使最后的行政行为也失去了起码的合理性。比如，税务部门对某违法个体户罚款100元或300元均属于合理范畴，但是，税务机关先作出罚款100元决定后，没有任何理由又变成了300元。这种无端的变更就使300元的罚款决定成为一个严重不合理的决定。
实践中，有些行政机关对反复无常指控提出的最常见的抗辩理由是纠正错误，两者如何区别？笔者认为，最大的区别就是先前作出的行政行为是否合法。先前的行政行为不违反法律的强行性规定的就是反复无常；而违反法律强行性规定的则为纠正错误。比如，行政机关先许可相对人从事烟草经营，待其投入运营后，又以市场饱和为由撤回许可就属于反复无常；而如果行政机关许可相对人设卡收费，由于乱收费本身就为法律所禁止，所以行政机关收回许可就是纠正错误。当然，在纠正错误的情况下，有时要考虑相对人是否为善意及行政机关是否有过错，以决定是否要对受损害的相对人负赔偿责任。
（五）不当的不作为不当的不作为指的是，在负有某种法定职责的行政机关可以根据实际需要，决定是否作出某种行政行为的情况下，如果在某种特定情况出现时，按照合理性原则的要求，该行政机关应当作出某种行政行为而没有作出。比如，正在遭受哄抢的瓜农向公安机关求援，而值班人员却武断地认为即使赶到那里，人已跑光，故没有必要提供保护。至于不作为的不当性之判断标准的问题，这里就没有必要深入探讨，我们首先要把握如下两个标准，一是要以基本合理原则为依据；二是借鉴前述作为不当性的有关标准。
（六）程序不当程序不当在作出行政行为的时间和方式上的表现最为突出。分别为不合理的期限和迟延及不正当的方式。
1.不合理的期限指的是，在约束相对人的程序中，为相对人设定苛刻的期限。比如，限期相对人一天之内拆除违章建筑。
不合理的迟延指的是，法律对某种行政行为没有规定明确期限，而行政机关在明显超出“合理期限”的时间内无正当理由拖延不决。很多情况下，迟延会产生与剥夺权利相同的效果，使相对人的合法权益及期待利益缩减或丧失，故有人说：迟来的正义就等于非正义。所以，将不合理的迟延纳入司法审查的范围就是很必要的。不合理的迟延主要发生在依申请的行政行为程序中。
2.不正当的方式不正当的方式指的是，行政机关采取某种规避法律的方式，阻碍相对人行使重要的程序权利，从而有可能损害相对人实体权利的情况。比如，尽管在作出行政处罚前，按照法律的规定，应当事人要求安排了听证会，但却不允许当事人发表意见。上述司法审查的原则和标准两者之间的关系为，原则是标准的基础，标准是原则的具体表现形式，因此，对自由裁量行政行为的司法审查中应将两者结合适用。在司法审查中，法官首先应当求助于具体的标准，但是列举的标准无论怎样力求全面，甚至在逻辑上是周延的，仍难免有疏漏，因为生活永远是复杂多变的。如果在司法审查中遇到某种找不到合适的标准但又明显与内心的公正相冲突的情况时，应当允许法官如同在私法领域适用平等原则（利益衡量）那样直接借助基本合理原则来对被诉行政行为进行衡量。
注：
①[英国《科克判例汇编》第5卷，第99页，转引自]施瓦茨：《行政法》（中译本），群众出版社 1986年，第568页。
②韦德：《行政法》（中译本），中国大百科全书出版社1997年版，第56页。
③④博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》（中译本），中国政法大学出版社 1999年版，第260、252页。
⑤莫蒂默。艾德勒、查尔斯。范多伦主编：《西方思想宝库》，吉林人发出版社 1998年版，第943页。
⑥孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社 1991年版，第285页。
⑦韦德：《行政法》（中译本），中国大百科全书出版社 1997年版，第79页。
⑧王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社 1989年版，第173-174页。
⑨施瓦茨：《行政法》（中译本），群众出版社 1986年版第569-571页。
（10）盐野宏：《行政法》（中译本），法律出版社 1999年版，第98-99页。
（11）江必新：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社 1989年版，第273-276页。
（12）（13）韦德：《行政法》（中译本），中国大百科全书出版社 1997年版，第75页、62页。
（14）（15）[《美国最高法院判例汇编》第227卷，第89-91页，转引自]施瓦茨：《行政法》（中译本），群众出版社 1986年版，第551页。
（16）韦德：《行政法》（中译本），中国大百科全书出版社，1997年版，第75页。
