一、对行政行为事实裁量的司法审查
实例片段：在一起土地确权行政案件中，争议的事实焦点是争议地是否已退回原告村民组。由于缺少证据，县政府进行了详细的调查。其中，10人证明争议地已经退给村民；2人证明没有退回原告。县政府采纳了2人的证言，即认定争议地没有退回给原告。该案件除了按照一般证据规则审查外，必然要对县政府采信证据的自由裁量进行审查。
在行政案件涉及民事权益争议时，对同类证据证明力出现抗衡的情况，由行政机关自由裁量决定证据证明力。因此，法院在对证据审查的过程中，无法避免对行政认证的自由裁量进行审查。在行政自由裁量中，行政机关的认证理由非常重要，这关系到行政机关采信证据的价值判断，也是法官判断事实证据是否充分的理由。在上述实例中，县政府选择少数人的证言是基于这2个证人是当时公社的重要负责人，也是调整争议地的主要负责人；其他10个证人虽然也是当时的知情人，但均是原告的邻村人。对两组同类证人证言进行比较，结合争议地长期使用状况，县政府采纳少数人的证言具有一定合理性，因而法院认定行政行为证据充分。如果行政自由心证超出常理，即超出了具有一般社会常识的人对问题的判断标准，那么法官会认定行政行为所依据的证据不充分。因此，在事实审查中，法院在遵守证据规则的同时，对行政自由心证领域自然而然地进行了合理性审查，最终将其归结到合法性判断的范围内作出认定。
二、对行政行为程序裁量的司法审查
实例片段：仍以上述的土地确权行政案件为例，争议的程序焦点是县政府调取的证据是否需要公开质证。在程序问题上，县政府将调取的证据以口头方式告知原告，又根据原告提出的异议多次进行调查，所有定案的证据都没有进行公开质证。在程序审查中，县政府对调取的证据应采取什么方式辨认核实，尚缺乏法律规定，法官须对县政府自由选择的程序方式进行审查。
我国没有统一的行政程序法，行政程序中存在大量的自由裁量空间。表现为：一是缺乏行政程序的具体规范；二是已有的规范给行政机关诸多的任意选择权，这给程序合法性审查带来难度。行政案件大量存在程序合法性的争议，法院将不可避免地对行政程序自由裁量权进行审查。
在上述实例中，按照一般证据规则，县政府调取的证据应当安排质证程序，没有经过质证辨认的证据，不能作为定案的证据。而在现实中，政府进行土地确权处理的程序主要是依据原国家土地局的《土地确权争议处理暂行办法》，该办法规定的程序是调查取证，没有规定质证程序。县政府对调取的证据采取什么方式辨认核实，选择的方式是否合理，是否符合质证的法律目的，成为程序审查的重要内容。县政府以口头方式告知了原告，政府调查在村里公开进行，这样的方式符合质证的基本目的，同时也符合土地案件处理的现实状况。由此，法院认可县政府调取证据符合程序规定。
在程序合法性审查中，法院也同样面临程序规定空缺问题，法官无法回避对行政程序自由裁量权的审查，通过对行政自由裁量合理性的审查，判断行政程序是否违反有关法律原则。近年来，在程序司法审查中出现的程序瑕疵概念、正当程序原则，可以说与对程序自由裁量权的审查是分不开的。
三、对行政行为结果裁量的司法审查
实例片段：市政府以原告违反土地使用权出让合同约定，闲置土地满2年为由，决定无偿收回原告土地使用权。原告诉称，土地没有开发是由于政府拆迁管理不力，导致开工迟延。现原告已经和被拆迁人达成协议，建设项目报批延期后可继续进行。本案原告已构成土地闲置行为是不争的事实，争议的焦点是市政府选择无偿收回的决定是否违法。
在此案的审理中，有人认为，根据国土资源部的《闲置土地处置办法》，对闲置土地列举了六种处理方式，但这属于行政机关行使自由裁量权的范围，法院对行政机关自由裁量选择的处理结果进行审查缺乏法律依据。但是如果法院不能审查该行政自由裁量权，可能会得出不公正的结论，因此对行政自由裁量权的处理结果，应当纳入司法审查范围，但是审查应当很慎重。在上述实例中，原告虽然没有按时开工，但是其已投入大量的建设资金，而且具备了开工的条件。市政府应当在闲置土地、原告投入以及补救措施之间进行衡量，在国家、公共利益、相对人利益之间进行衡量，选择公正的处理方式。而本案市政府作出无偿收回决定，无论在目的上、方式上、考虑相关因素上，还是在利益保护上，均违反比例原则，显失公正，法院应撤销该具体行政行为。当然，对行政行为结果裁量的司法审查是有限度的，行政自由裁量权运用达到显失公平，或者滥用职权的程度，才会逾越法律原则的界线。否则，司法权将影响行政权的独立行使。
四、对行政行为法律解释裁量的司法审查
实例片段：在行政拆迁案件中，拆迁的房屋属“城中村”房屋，原告主张按照集体土地使用权有关规定，由市政府对土地使用权进行补偿。市政府则认为，根据土地管理法第八条规定：“城市市区土地属于国家所有。”原告土地在城市市区内，依法属于国有，不存在按照集体土地使用权进行土地补偿问题。对该法律条款的理解存在行政自由裁量权问题。
当法律条款表述笼统、不确定时，适用法律需要结合案情做出判断和解释。行政机关在对法律条款进行自由裁量权的理解和解释时，不能偏离立法目的和宗旨，也不应当偏离法律所保护的权益，否则，行政机关适用法律规范的自由裁量权就具有违法性质。土地管理法规定“城市市区土地属于国家所有”，是为了促进城市建设的发展，但是并不意味着对农民土地使用权的剥夺。如果理解为土地法定国有，农民集体土地使用权无偿化为国有，显然不符合立法的目的，也不利于农民财产权益的保护。因此，行政机关在法律适用和理解中，不适当行使行政自由裁量，将导致适用法律实质性违法。
目前，行政审判提倡协调结案方式，而这些案件主要涉及行政自由裁量权领域，它可以放宽对行政自由裁量的审查条件，帮助当事人找到事实和法律之间最佳处理结果，促进行政机关更加客观、有效地行使自由裁量权，化解行政争议。实践证明，对行政自由裁量权的司法审查领域逐步开阔。
河南省高级人民法院：刘天华
