在“民告官”行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉制度赢得了社会一片叫好声，甚至有些地方出台相关规定，强制行政首长出庭应诉。当然，在某种意义上，行政首长出庭应诉有着积极的因素：一方面可以增强行政首长的法律意识，提高其行政执法能力和水平；另一方面可使行政首长更深层次地摆正自己与老百姓的位置，消除特权思想，有利于促进社会法治的进步。但冷静地思考“行政首长出庭应诉”制度，我们会发现，该制度的合法性、合理性和必要性值得进一步商榷。

　　一、强制行政首长出庭应诉没有法律依据。

　　行政诉讼法规定：“当事人、诉讼代理人，可以委托一至二人代为诉讼”。法律确立了诉讼代理人制度，赋予了行政首长出庭应诉选择权。虽然行政首长出庭应诉制度的初衷是为了消除官权意识、规范行政行为，但诉讼权利的唯一法律渊源是行政诉讼法，强制行政首长出庭应诉缺乏法律根据。超越法律、法规，“依法行政，提高行政执法能力和水平”将是一句空话，良好的初衷不能阻却行政首长依法保障自己合法诉讼权利的正当要求。

　　二、行政首长出庭应诉并非都有利于行政诉讼的解决。

　　其一，行政机关实行的是首长负责制，虽然行政首长统一领导其所管辖范围内的各项行政工作，但多数具体的行政事务大都由其他公务员来完成，如果因为某一行政行为而引起了行政诉讼，行政首长相对于具体实施该行政行为的公务员来说，其对事实经过的了解程度要远远低于具体实施者，行政机关委托具体行政行为的实施者参与行政诉讼，将更有利于法院查明案件事实。其二，从我国现实情况看，行政首长一般不是法律专家，而行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼一样，具有很强的专业性，特别是在法庭诉辩过程中更需要有较强的专业性和诉讼技术性，行政首长对于具体法律、法规的认知和对诉讼争议事实的了解不一定全面，其诉讼能力远不及具体实施该具体行政行为的公务员或专业律师，从而影响庭审效果和庭审效率，甚至导致本应胜诉的行政机关败诉。对于行政机关而言，其参与行政诉讼的目的同样是为了赢得官司，行政机关为了维护本单位的声誉或利益，理应选择最合适的人代表行政机关应诉，而不能强行规定由行政首长出庭应诉，而忽视行政诉讼的自身价值。其三，原告提起行政诉讼的被告是行政机关，而不是行政首长，行政首长是否出庭与诉讼的解决不存在必然联系，原告追求的是其合法权益得到法律的保护，关键在于得到法院的公正判决，而不是与行政首长面对面的对簿公堂。另外，就目前我国司法体制的现状和“官本位”思想依然存在的情况下，县长或市长坐在被告席上，极易对原告甚至对法官产生无形的压力，一旦原告败诉，当事人会更加怀疑判决的公正性；即使原告胜诉，其会认为胜诉的原因在于县长或市长的重视。从而不利于树立法院依法独立审判的形象，也不利于行政机关树立“依法行政”的形象。

　　三、行政首长出庭应诉的意义形式大于内容。

　　执法为民是对行政机关的基本要求，行政首长通过出庭应诉可有效树立“亲民、为民”的首长新形象，从某种意义上说，行政首长出庭应诉更具有象征意义，它只是为了表明一个态度或者一个姿态，对诉讼的解决并非起到任何关键性作用，与行政诉讼的根本价值目的并非完全吻合。反之，强调行政首长出庭应诉，其实质却隐含着人治观念的表现，变相地把行政首长等同于他所掌握的公共权力和代表的行政机关本身，该制度并不是体现法治社会的进步，而是“官本位”、“人治”、“特权”等思想在公众潜意识中作用的结果。就行政诉讼而言，我们急需解决的不是如何保证行政首长出庭应诉，而是要解决如何让行政机关积极应诉。如果行政机关不采取任何实际行动，积极、认真地参加诉讼活动，而仅仅是让行政首长出庭表示一下重视，想必对问题的解决毫无益处。行政首长是否尊重司法权力、是否具有法治观念，并不是看他是否出庭应诉，只有认真地对待行政诉讼本身，认真地对待当事人的权利，认真地对待司法机关所作出的行政裁判，才能真正促进法治的进步，否则，行政首长出庭应诉恐怕只是作秀罢了。

　　当然，这里并不是说所有行政诉讼案件中行政首长都不适于出庭应诉。事实上，哪些人需要出庭法官应当有决定权，如果行政首长不出庭解决不了纠纷，法官完全可以传唤行政首长按时到庭。笔者只是说就目前来说，绝大数行政诉讼案件，行政首长出庭完全没有必要，更没有必要出台相关规定强制行政首长逢庭必出。为了能够让行政机关积极认真应诉，提高应诉水平，需要迫切解决的是应当建立一套完善的制度，例如建立公职律师制度，培养出一支高素质、高水平的法律专业队伍，这样将会比行政首长出庭更为有效地促进行政诉讼的健康发展。

　　中国法院网·马守锋 黄志聪