一、行政首长出庭应诉的现状分析
笔者对佳木斯市两级法院2006年至2008年11月的行政诉讼案件进行统计，发现被告行政机关的行政首长出庭应诉率不到5%，其余案件都是行政机关委托律师或本单位具体办事人员代理出庭，“民告官却见不到官”的现象非常普遍，经过深入调研，笔者发现造成行政首长出庭率低的原因主要有：
一是行政首长长期受“官文化”影响。“刑不上大夫，礼不下庶人”的封建意识已在部分行政长官头脑中扎根，只能接受“官管民，官审民”而不能接受“官受审”。
二是行政首长等级观念严重。行政首长都是有一定行政职级的领导干部，不能接受与一般老百姓平起平坐，也不能接受比自己职级低的审判人员的审判。
三是行政首长对权力被监督表现出不适应。部分行政首长认为行政权是行政机关的一项特权，不应受到其他机关的监督，更不能适应司法监督。
四是行政首长不愿承担败诉的风险。应诉意味着较量，就有胜诉和败诉。行政首长心里清楚，没有一定的理由、没有一定的把握，普通老百姓是不愿意“告官”的。就行政首长而言，坐在被告席上是有败诉的风险，所以，行政首长一般不愿冒险，也不能接受败诉的结果。
二、行政首长不出庭应诉的弊端
在行政审判实践中，行政首长不出庭应诉，带来许多不利影响和消极后果。
1、不利于实现司法和谐。一是不利于行政相对人与行政机关之间相互关系的和谐。行政不出庭应诉，不利于行政诉讼各方当事人相互协商、有力推进诉讼进程。实践中，很多案件如果没有行政首长出庭应诉，往往会形成“当家的不理事，理事的不当家”的尴尬局面，客观上也为某些被告律师或代理人与行政相对人恶意串通损害国家利益提供了可乘之机。二是不利于行政机关与审判机关之间相互关系的和谐。在行政审判实践中，被告委托出庭的工作人员常常是引发行政争议的执法人员，不但对妥善解决行政争议不利，还容易对法官的审判行为的产生偏见，甚至对立情绪。
2、不利于规范依法行政。在行政审判实践中，一些行政机关把重心放在解决问题上，忽视了对问题的反思。如果行政首长不出庭应诉，难以提高各级行政首长的责任意识，难以通过行政诉讼案件发现本部门工作中存在的缺陷和不足，不利于落实行政执法责任制，不利于提高行政机关执法水平，这在很大程度上违背了行政诉讼法的立法宗旨。
3、不利于树立司法权威。行政首长不出庭应诉，势必降低社会公众对行政诉讼的期望值和热情。一是群众对人民法院能否公正高效地履行司法监督职能表现出信心不足，二是有的群众认为，行政机关权大气粗，即使赢了官司，也难以执行，会产生赢一次官司，受一辈子气的担忧。无论人民群众对法院的信心不足，还是对行政机关的信心不足，都会在相当程度上损害司法权威。
三、行政首长出庭应诉的意义
分析当前行政机关出庭应诉中存在的弊端和后果，探讨行政首长出庭应诉对于克服上述弊端的意义，笔者认为十分有必要建立行政首长出庭应诉制度。
1、有利于营造官民和谐氛围。与委托律师或工作人员代理出庭应诉相比，行政首长出庭应诉后，能够站在全局角度看待行政诉讼，正确行使诉讼权利、履行诉讼义务，通过案情剖析问题的成因，有利于促进案件的妥善解决。同时，行政首长出庭应诉，有利于营造官尊重民、民信任官的良好气氛，及时消除双方心理上的隔阂，形成双方以诚相待、协调和解的良好氛围，努力实现案结事了。
2、有利于改进行政执法工作。行政首长出庭应诉，庭前会精心准备，充分了解案情，庭上要面对行政相对人，面对关心案件的老百姓，面对新闻舆论的压力，感受庭审对抗，直面矛盾焦点。这无疑会使行政首长及时、全面、准确地了解掌握本行政机关行政执法的状况、行政执法人员的能力和水平、行政执法存在的问题与不足，增强其法治意识和依法行政的自觉性，进而有针对性地不断改进本行政机关的工作，不断提高行政执法的水平。
3、有利于优化行政审判环境。行政首长带头出庭应诉，带头尊重司法，其本身对公众具有积极而重要的法治意义。同时它有利于彰显司法权威，维护法律尊严，优化行政审判的司法环境。从某种意义上讲，行政首长出庭应诉本身，就是“法律面前，人人平等”原则的具体要求和体现。
四、行政首长出庭应诉的可行性
笔者认为，建立行政首长出庭应诉制度的政策条件和客观条件已经具备。
1、建立行政首长出庭应诉制度已经具备了政策条件。行政首长以法定代表人身份出庭应诉，不仅符合《行政诉讼法》的规定，而且是落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》中“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”和省委、省政府《关于加强和支持行政审判工作的意见》中 “倡导和鼓励行政机关法定代表人或负责人亲自出庭应诉”要求的具体体现。
2、建立行政首长出庭应诉制度已经具备了客观条件。行政诉讼案件在行政机关所做出的行政行为中所占比例相对较小，行政首长必须出庭的案件所占比例更小，一般情况下，影响出庭的客观障碍完全可以克服。
3、建立行政首长出庭应诉制度已经具备了环境条件。随着行政和司法改革的不断深入，行政和行政审判事业飞速发展，行政机关和行政首长法治观念发生了根本性转变，职权法定、权责统一、用权必有责、用权受监督、违法受追究的现代执法理念已逐步深人人心。
4、建立行政首长出庭应诉制度已经具备了一定经验。行政首长出庭应诉正保持良好的态势向前发展，目前许多法院已在行政首长出庭制度上作了一些积极有益的尝试，为这一制度的构建提供了经验。同时，行政首长的法律素质也普遍提高，只要思想重视，准备充分，具体办事人员和专业法律人员积极辅助，即使案件较为复杂，也能取得较好的效果。
五、建立行政首长出庭应诉制度的几点思考
建立行政首长出庭应诉制度，既要考虑强化行政首长的法制意识，促其总结经验教训，改进执法工作，又要兼顾行政首长的工作实际，使行政首长出庭应诉制度得到有效地贯彻实施。
1、出庭应诉的案件数量应兼顾行政首长工作实际。由于行政首长总揽机关工作全局，又是整个机关的第一责任人，因此对于行政首长出庭应诉的案件数量，不宜规定过高，否则不切实际，容易产生抵触情绪，导致制度难以落实，影响实施效果。总之，对行政首长出庭应诉的规定应当兼顾行政首长的工作职责、工作精力和工作重点，应以树立执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的现代执法理念为目标，结合客观实际规定出庭应诉的案件类型、案件数量，这样才能确保制度落实，收到实效。
2、出庭应诉的机关范围应广泛统一。对于区县而言，行政首长出庭应诉的行政机关应该包括：区政府及各部门、区政府各派出机构，各镇人民政府，区政府具有行政管理职能的事业单位，受区人民政府委托行使行政职权的单位。
3、出庭应诉的案件类型应有选择性。应当合理选择出庭应诉的案件，保证行政首长有限的精力发挥更大的社会效果。行政首长出庭的案件，应该包括：行政机关本年度的第一宗行政诉讼案件；上级交办、督办的重大或复杂案件；行政机关以区人民政府名义作出具体行政行为引起的案件；社会影响大的群体性的案件；涉及人民群众生产、生活等公共安全的案件以及行政首长认为需要出庭应诉的其他案件。
4、将行政首长出庭应诉纳入综合考核。政府法制机构要充分发挥行政执法监督指导职能，对行政首长出庭应诉进行科学考核，与人民法院建立联席会议制度，经常分析研究本辖区行政机关为被告的行政诉讼案件，加强指导行政执法工作，监督行政机关依法行政。同时把行政首长出庭应诉的情况纳入对行政首长和行政机关的综合考核，把行政首长出庭应诉制度落到实处，并在推进依法行政，建设法制政府中发挥积极的作用。
王庆建 崔崇波
