行政机关履行职责未遵循合法程序被判败诉  安庆市大观区人民政府与张海风不履行法定职责纠纷上诉案 安徽省高级人民法院
　　行政判决书
 
(2011)皖行终字第00025号
 
　　上诉人(一审被告)：安庆市大观区人民政府。
　　法定代表人：刘文俊，区长。
　　被上诉人（一审原告）：张海风。
　　上诉人张海风因诉安庆市大观区人民政府（以下简称大观区政府）不履行法定职责一案，不服安庆市中级人民法院于2010年12月7日作出的[2010]宜行重初字第0002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
　　一审原告张海风诉称：2009年12月21日，其向大观区政府申请行政复议，请求确认大观区劳动和社会保障局、龙山路街道办事处对其发放《安徽省就业失业登记证》的行为违法，要求该局限期变更且采取补救措施。同时提出对安庆市劳动和社会保障局（以下简称市社保局）宜劳社秘[2009]169号、239号文件的审查申请。此后，大观区政府致市社保局规范性文件转送函中只转告审查169号文而未提及239号文且无“等”字，造成市社保局未对239号文件作出审查意见，大观区政府转送行为错误，属不全面履行行政复议法第二十七条规定之责。综上，请求人民法院确认被告对原告的行政复议申请和审查申请不全面、不及时履行法定职责违法并判决其限期履行或采取其他补救措施。
　　一审法院经审理查明：2009年12月21日，张海风向大观区政府申请行政复议，请求确认安庆市大观区劳动和社会保障局、龙山路街道办事处对其《安徽省就业失业登记证》的发放行为违法，并要求两单位限期变更且采取补救措施，同时一并提出对市社保局宜劳社秘〔2009〕169号、239号文件的审查申请。12月31日，大观区政府受理张海风的复议申请。同日，将其一并提起对宜劳社秘〔2009) 169号号文件进行审查的申请转送市社保局处理，并中止对其行政复议案的审查。2010年1月24日，市社保局作出关于对《安庆市关于做好＜安徽省就业失业登记证＞发放和管理工作的通知》审查意见书。2010年3月9日，大观区政府告知张海风其不是本复议申请的复议机关，须转送复议申请并告知其选择接受转送的复议机关，张海风选择省社保厅为接受转送的复议机关，大观区政府遂将该复议案件转送省社保厅。省社保厅于2010年3月16日作出皖人社复告[2010] 1号行政复议告知书，告知张海风向大观区政府或安庆市社保局提出复议申请。2010年5月4日张海风以大观区政府不履行法定职责为由诉至安庆市中级人民法院。2010年6月12日，大观区政府对张海风的行政复议申请作出行政复议决定。2010年8月26日，张海风申请变更诉讼请求为：确认被告对原告的行政复议申请和审查申请不全面、不及时履行法定职责的行为违法。
　　一审法院审理认为：《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。第二十六条规定，对上述有关规定的审查申请，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内转送有权处理机关依法处理。《安徽省行政复议程序暂行规定》第二十九条规定，行政复议机关将具体行政行为的依据转送有关机关处理的，应当书面告知申请人、被申请人、第三人。依据上述规定，行政复议机关对申请人一并提出的审查具体行政行为所依据的有关规定的申请，应当依法作出程序处理。本案张海风申请行政复议时，一并提出审查具体行政行为所依据的规范性文件有市社保局宜劳社秘（2009) 169号文件和市社保局、财政局宜劳社秘（2009) 239号文件。大观区政府只对其提出的审查宜劳社秘（2009) 169号《安庆市关于做好＜安徽省就业失业登记证＞发放和管理工作的通知》的申请作出转送有权行政机关处理并告知张海风，没有将对宜劳社秘〔2009〕239号文件的审查申请不予转送及理由书面告知申请人，属程序违法。
　　行政复议申请的转送是解决行政复议管辖的程序规定，大观区政府将张海风的复议申请转送省社保厅是严格遵循《中华人民共和国行政复议法》和《安徽省行政复议程序暂行规定》关于行政复议申请转送的程序规定。由此造成复议期限的迟延是法定的正当期限迟延。故张海风认为大观区政府不及时履行行政复议职责的理由不成立。
　　综上，大观区政府在受理张海风行政复议申请的行政复议程序中，对其一并提出的审查规范性文件的申请，没有全面作出程序处理，违反了法定程序，依法应确认违法。案经院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，判决确认安庆市大观区政府对张海风申请行政复议时一并提出的审查安庆市劳动和社会保障局、财政局宜劳社秘〔2009〕239号《关于做好2009年度灵活就业困难人员社会保险补贴工作的通知》的申请不予处理程序违法。
　　上诉人大观区政府上诉的主要理由为：市社保局、财政局宜劳社秘〔2009〕239号《关于做好2009年度灵活就业困难人员社会保险补贴工作的通知》，其内容与张海风申请的行政复议事项没有关联性，因此，张海风在申请行政复议时一并提起对该文件审查的申请超出了行政复议的范围。且我们将张海风的审查申请书一并转送给市社保局，该审查申请书已经全部表达了其审查诉求。《安徽省行政复议程序暂行规定》第二十九条并没有规定不予转送的也要通知申请人。据此，我们认为转送过程不存在转送程序不全面的问题。请求二审法院依法撤销一审判决，驳回张海风的诉讼请求。
　　一审被告大观区政府在一审中向一审法院提举的主要证据有：1、张海风的行政复议申请书、审查申请书；2、张海风的授权委托书；3、行政复议受理通知书；4、提出答复通知书（三份）；5、行政复议答复书；6、行政复议抽象行为审查转送书、行政复议中止决定书；7、市社保局“关于对《安庆市关于做好＜安徽省就业失业登记证＞发放和管理工作的通知》审查意见书”；8、恢复行政复议通知书；9、观复议2010〔3〕号行政复议告知书；10、张海风变更行政复议被申请人的申请书；11、观复议2010〔4〕号行政复议告知书；12、张海风选择行政复议机关的报告；13、观复申转[2010] 1号行政复议申请转送函、观复议2010〔5〕号行政复议告知书。以上证据证明大观区政府依法履行了行政复议职责。
　　一审原告张海风在一审时向一审法院提供的主要证据有：1、与一审被告大观区政府以上相同的证据；2、大观区政府观复议延字〔2010〕1号行政复议决定延期通知书、观府复决字〔2010〕1号行政复议决定书。以上证据证明大观区政府不全面、不及时履行行政复议职责。
上述证据均已随案移送本院。经审查，以上证据可以作为认定本案事实的依据，本院依法予以确认。
对宜劳社秘（2009） 239号文的审查申请未作出明确转送，违反了行政机关履行职责应当遵循程序合法的原则。 　　本院认为，张海风向大观区政府申请行政复议的同时，一并提出对市社保局宜劳社秘[2009]169号、239号文件的审查申请。大观区政府受理后，对宜劳社秘（2009) 169号《安庆市关于做好＜安徽省就业失业登记证＞发放和管理工作的通知》的审查申请作出转送有权审查行政机关市社保局处理并告知张海风，遵循了《中华人民共和国行政复议法》第二十六条、《安徽省行政复议程序暂行规定》第二十九条有关规范性文件审查转送程序的规定。但对宜劳社秘（2009) 239号文的审查申请未作出明确转送，违反了行政机关履行职责应当遵循程序合法的原则。上诉人大观区政府认为宜劳社秘（2009) 239号文的内容与张海风申请的行政复议事项没有关联性，可以不转送的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。一审判决确认大观区政府的规范性文件审查转送行为程序违法并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持原判。
　　二审诉讼费50元，由上诉人安庆市大观区人民政府负担。
　　本判决为终审判决。
 
　　审　判　长　金　彦
　　审　判　员　周　辉
　　代理审判员　邓晓月
　　二0一一年四月二十二日
　　书　记　员　薛　凤