反腐败刑事法律不可避免性的司法实现
发布日期：2014-05-16 文章来源：互联网
我国刑法意义上的腐败犯罪包括刑法第八章的贪污贿赂罪和第九章的渎职罪。刑事法律能否切实发挥作用，关系反腐败制度体系作用的发挥，决定反腐败的成败。刑事法律的实际效果取决于其严厉性、及时性和不可避免性，三者缺一不可。笔者结合反腐败刑事法律不可避免性弱化的表现，在司法层面进行反思，提出实现反腐败刑事法律不可避免性的对策。
一、反腐败刑事法律不可避免性弱化的表现
反腐败刑事法律的不可避免性是指被司法机关获知的腐败犯罪线索均应进入司法侦查程序，经侦查结案确认构成犯罪的腐败行为均应进入司法审查程序，通过严格的司法程序对腐败犯罪行为作出刑事法律评价。我国刑法针对腐败犯罪行为不仅设置了自由刑、财产刑，甚至设置了生命刑，虽然刑罚设置仍存在对轻微腐败犯罪行为惩治过轻的不足，在刑罚种类、幅度上仍有完善优化的必要。由于刑事司法的刚性不足，立案、审查起诉、审判乃至刑罚执行环节的不可避免性欠缺，影响了刑事法律在反腐败中应发挥的作用。
（一）立案环节可能存在的弱化问题
根据修改后刑诉法第十八条第二款的规定，腐败犯罪由人民检察院立案侦查。立案环节是刑事法律对某一腐败行为是否构成犯罪的最初评价。在这一环节，可能出现不应当立案而立案和应当立案而不立案两种不当情形。对于不应当立案而立案的，可以通过审查逮捕、审查起诉、审判等刑事诉讼程序，由检察机关的侦查监督、公诉部门进行内部监督、纠正，由人民法院进行外部制约、纠正。对于已经暴露出的腐败犯罪案件线索应当立案而不立案的，按照《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑诉规则》）第一百六十六条第一款、第一百六十七条和第五百六十三条的规定，可以由检察机关举报中心、侦查监督、公诉部门进行内部监督，按照《刑诉规则》第一百七十八条、第一百八十四条第一款的规定，可以由实名举报人和控告人进行一定程度上的外部监督。但是，对于没有实名举报人和控告人的腐败犯罪线索，内部监督具有监督主动性不强、监督力度薄弱的先天不足，在外部监督缺位的状态下，即使已经达到立案条件，也存在难以立案从而难以进入刑事诉讼程序的可能性。
（二）审查起诉环节可能存在的弱化问题
在审查起诉环节，可能出现起诉和不起诉两种处理结果。根据修改后刑诉法第一百七十三条第二款的规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定，即酌定不起诉。酌定不起诉制度对已经构成犯罪的腐败行为不予追究其刑事责任，属于终局性的刑事法律评价，作出决定的过程应符合司法规律。对于酌定不起诉的监督，目前仅包括上级检察机关审批的检察系统内部监督和人民监督员书面评议的外部监督。与同样是终局性刑事法律评价的审判程序相比，酌定不起诉决定主要通过检察机关内部封闭程序作出，缺乏向社会公开、由社会监督评判的制度渠道，公开性明显不足，受到的外部制约力较低，导致将本应起诉的案件作酌定不起诉处理的可能性增大，不符合司法程序的基本要求。由于存在上述问题，社会公众难以了解作出酌定不起诉的理由、过程，难免产生非议，影响检察机关的司法公信力。例如，某市检察机关2010年职务犯罪案件作不起诉处理17人，占审查起诉部门受理职务犯罪人数的8.4％，2011年职务犯罪案件作不起诉处理18人，占审查起诉部门受理职务犯罪人数的7％。⑴作为在各类犯罪中社会危害性相对较为严重的犯罪，上述职务犯罪酌定不起诉率大幅高于一些地方同期刑事案件整体不起诉率，⑵甚至大幅高于全国同期未成年人刑事案件不起诉率，⑶职务犯罪酌定不起诉率明显偏高。
（三）审判环节可能存在的弱化问题
在审判环节，法院对职务犯罪的裁判存在着量刑轻缓化的趋势。作为法律监督机关的检察机关，对于法院审判结果的监督、纠正力度不足。2009年5月至2010年1月，最高人民检察院组织开展的全国检察机关刑事审判法律监督专项检查活动发现，2005年至2009年6月，全国被判决有罪的116424名职务犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的共占69.7％，其中，渎职侵权案件高达85％，而同期检察机关对职务犯罪案件的抗诉数却仅占职务犯罪案件已被判决总数的2.68％。⑷对于社会公众而言，接近70％的职务犯罪分子在审判环节没有受到刑事法律的实质性惩处，其中，检察机关仅对少数案件提出抗诉，法律权威、司法机关的公信力均受到一定程度的削弱。
（四）刑罚执行环节可能存在的弱化问题
笔者认为，刑罚包括狭义刑罚和广义刑罚。狭义刑罚是指刑法规定的刑罚，包括生命刑、自由刑和财产刑。广义刑罚除包括狭义刑罚外，还包括刑法以外的部门法对腐败犯罪行为的惩处措施，主要为资格刑。例如，我国公务员法、法官法和检察官法均规定，曾因犯罪受过刑事处罚的，不得担任公务员、法官、检察官。刑罚执行环节同样存在犯罪分子逃避处罚情形，极端事件一再挑战法律权威和社会底线，造成恶劣影响。
二、反腐败刑事法律不可避免性弱化的危害
在立案、审查起诉、审判、刑罚执行环节应受到刑事法律惩处而没有受到应有惩处案件的存在，反腐败刑事法律不可避免性缺失，严重影响了反腐败成效。
（一）削弱制度体系效果
反腐败制度体系由教育、监督、惩治等制度组成，共同发挥作用，形成规范公权力运行的“铁笼”。其中，惩治制度可以提高腐败行为成本，通过对腐败分子的惩治，警示存在腐败潜在可能性的人员不敢腐败。作为惩治力度最强的刑事法律，如果得不到严格执行，将大幅降低腐败成本，也会影响反腐败制度体系整体效果。
（二）产生负面示范作用
在现代网络时代，信息传播的速度更快、范围更广、影响更大。对腐败分子不严格依法惩治，将产生负面示范作用，等于告知社会，类似行为不构成腐败犯罪或者即便构成腐败犯罪仍然可能逃避应有的刑事法律惩治。长此以往，将形成打击不力与腐败犯罪蔓延的恶性循环。
（三）影响社会和谐稳定
腐败犯罪实质上主要是犯罪分子利用手中的公权力侵占社会资源的行为。这一行为导致有限的社会资源分配不公，从而形成不同群体之间的利益冲突，进而产生、激化社会矛盾。在反腐败问题上不严格执行法律，难以打击腐败犯罪分子的非法利益，使人民群众的合法权益受到侵害，长期下去会严重影响社会的和谐稳定。
三、反腐败刑事法律不可避免性弱化的司法层面原因
笔者认为，导致反腐败刑事法律不可避免性弱化的原因尽管有立法不尽完善和司法机关管理体制、司法人员责任机制不尽合理等宏观层面的原因，但在司法操作层面主要体现为法治思维的不足和社会监督的缺位。
（一）法治思维不足是反腐败刑事法律不可避免性弱化的内因
依法治国方略要求每一名行使国家权力的工作人员运用法治思维思考问题、履行职务。尊崇法律是法治思维的基础。由于法治思维的不足，司法界乃至理论界没有完全树立起法律必须遵守的意识，导致一些腐败犯罪案件未受到应有的刑事处理。以贪污罪和受贿罪为例，按照刑法规定起刑点为5000元，但一些地方的大案率已经达到100％，⑸说明其执行的立案标准可能已经高于刑法规定的起刑点。在学界也有观点认为，随着经济发展，贪污贿赂犯罪5000元起刑点已明显偏低。在立法修改前，司法机关可以有条件地将犯罪数额在5000元以上、一定数额以下的行为不以犯罪论。笔者认为，尚不讨论贪污贿赂犯罪起刑点应降低还是提高，法治思维要求司法者只能按照法律规定执行。根据个人价值判断决定是否执行法律，在法律框架以外擅自设立例外情形，实际是将个人观点凌驾于法律之上，体现了法治思维的不足。法治思维的不足导致了司法者对刑事法律的不当突破，成为反腐败刑事法律不可避免性弱化的内因。
（二）社会监督缺位是反腐败刑事法律不可避免性弱化的外因
依法治国方略要求以法治理国家，意味着所有公权力都必须纳入法治轨道，行使公权力的机关必须严格规范执行法律。法律是人民意志的体现，法律的严格执行关系人民群众的切身利益。同时，公权力来源于人民的授权，天然要受到人民群众的监督。因此，社会监督是终极性的监督手段。但是，对于腐败犯罪案件，社会公众了解终局性刑事法律处理结果的渠道不够通畅，进入刑事诉讼程序进行监督更是缺乏制度保障，社会力量难以对反腐败刑事法律的执行情况进行监督，导致反腐败刑事法律不可避免性弱化。
四、实现反腐败刑事法律不可避免性的司法对策
社会监督体现了权力来源，是终极性的监督，同时可以倒逼司法工作人员法治思维的养成。对检察机关而言，社会监督既是对检察权的监督和制约，也是检察机关依法独立行使检察权的支撑和保障。因此，在司法层面实现反腐败刑事法律的不可避免性，根本保障在于加强社会监督。
（一）建立社会关注案件线索立案审查公开答复制度
检察机关对于虽无实名举报人，但网络和媒体披露的事件明显涉嫌职务犯罪的案件线索，应纳入立案审查范围，主动、及时回应社会关切，满足社会公众的知情权，争取社会公众对立案审查过程的监督。一是建立线索发现机制。将媒体、网络曝光的职务犯罪线索纳入控告申诉检察工作，在控申检察部门设立专组或者由专人负责媒体、网络披露辖区内腐败行为的分析研判工作，对其中的腐败犯罪线索纳入线索管理范围。二是建立线索审查移送机制。检察机关控告申诉检察部门应对发现的线索进行审查，可以根据情况进行必要的调查核实，于七日内移送侦查部门进行初查。三是建立线索监控机制。由控告申诉检察部门对线索办理情况进行监控。侦查部门经初查，决定立案的，应于决定立案之日起三日以内，将立案决定书移送控告申诉检察部门备案。决定不立案的，侦查部门应当制作不立案决定书，写明决定不立案的理由和法律依据，自作出不立案决定之日起三日以内移送控告申诉检察部门。四是建立公开答复机制。鉴于案件线索已在媒体、网络传播，检察机关应同样通过媒体、网络答复案件线索审查、处理情况。检察机关发现媒体、网络反映的案件线索后，应在第一时间作出反应，告知社会检察机关已经注意到媒体、网络的声音，将依法处理案件线索，避免事件发酵。在侦查部门移送立案决定书或不立案决定书之日起三日以内，控告申诉检察部门应向社会公布是否立案的决定、理由和法律依据。对于虽不构成犯罪，但需移交党政机关进行纪律处分、行政处罚的，应公布移交情况。对于属于错告的，应为被调查人澄清事实。对于属于诬告陷害的，应当移送有关部门处理。
（二）建立职务犯罪酌定不起诉公开决定制度
目前职务犯罪酌定不起诉程序较为封闭，由检察机关公诉部门通过审查提出酌定不起诉的意见，征求人民监督员意见后由检察委员会研究决定，并报上级检察机关审批。社会公众难以得知作出酌定不起诉的理由，更谈不上监督作出酌定不起诉决定的过程。仅就职务犯罪酌定不起诉程序而言，应遵循司法程序公开原则，加大社会监督力度。一是建立酌定不起诉公开听证机制。对于已经侦结并由侦查机关确定构成职务犯罪的案件，酌定不起诉决定不追究犯罪嫌疑人的刑事责任，属于终局性刑事法律评价，具有很强的司法性。酌定不起诉权的司法性要求酌定不起诉权的行使过程必须向社会公开。应建立类似于审判程序的酌定不起诉公开听证程序，检察机关公诉部门在提出酌定不起诉意见之前，应公开听取侦查机关、被害人和诉讼代理人、辩护律师的意见以及犯罪嫌疑人的陈述，决定是否向检察委员会提出酌定不起诉的意见。应提前三日公告案由、犯罪嫌疑人姓名、听证时间和地点，允许社会公众旁听。二是完善酌定不起诉决定公开宣布机制。根据修改后刑诉法第一百七十四条和《刑诉规则》第四百一十二条第一款的规定，不起诉的决定，应由人民检察院公开宣布。这一规定比较原则，实践操作中做法不一，有的仅通知犯罪嫌疑人及家属到场，与公开宣布的要求不符。应以司法解释的形式完善关于公开宣布的规定，规定提前三日公告宣布的时间和地点，传唤犯罪嫌疑人并通知侦查机关、被害人以及诉讼代理人、辩护人到场，允许社会公众旁听，公开宣布决定。
（三）建立终局性法律文书公开制度
终局性法律文书包括人民法院的裁定、判决和人民检察院的不起诉决定。终局性法律文书应依据司法公开原则，通过现代技术手段向社会公开，由社会公众监督终局性法律文书是否适当以及是否得到执行。一是建立腐败犯罪案件终局性法律文书网上公布机制。目前最高人民法院在其网站上公布了部分刑事案件裁判文书。笔者认为，应将这一做法制度化、规范化，由最高人民法院在其网站建立专栏公布全国各级法院审判的腐败犯罪案件裁判文书，由最高人民检察院在其网站建立专栏公布全国各级检察院办理的腐败犯罪案件不起诉决定书。二是建立腐败犯罪案件终局性法律文书数据库查询机制。由“两高”分别建立查询系统，至少允许社会公众按照罪名、被告人（被不起诉人）姓名、刑档、刑期、涉案数额等进行检索，不仅让社会公众能够监督，还要实现便于监督。三是建立检察机关对法院裁判审查结果的公布机制。检察机关是法律监督机关，负有审判监督的法律职责。在法院通过网络公布腐败犯罪案件裁判文书后，检察机关应相应通过网络公布对法院裁判的审查结果，同时建立查询系统，允许社会公众对相关案件是否提起抗诉进行查询，接受社会公众对检察机关履行审判监督职责的监督。
【注释与参考文献】
⑴参见朱剑冰：《职务犯罪不起诉制约机制实证研究》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2012年第4期，第85页。
⑵例如，北京市2010年刑事案件不起诉率为2.27％。参见谢财能：《转型期公诉权功能的调适与实现——以北京市检察机关公诉工作为样本的分析》，载《国家检察官学院学报》2012年第1期，第48页。
⑶例如，全国2011年未成年人刑事案件不起诉率为4.44％。参见朱孝清：《关于未成年人刑事检察工作的几个问题》，载《预防青少年犯罪研究》2012年第6期，第4页。
⑷参见黄河、张晓津：《〈关于加强对职务犯罪案件第一审判决法律监督的若干规定（试行）〉的理解与适用》，载《人民检察》2010年第23期，第23页。
⑸张兆松：《论职务犯罪刑事政策司法化的实现》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2012年第3期，第55页。
【作者简介】天津市河北区人民检察院副检察长
【文章来源】《人民检察》2013年第12(上)期
