论地方人大依法行使重大事项决定权
发布日期：2004-10-13 文章来源： 互联网
讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。依法行使决定权，对于贯彻依法治国方略，推进依法行政、公正司法和完善人民代表大会制度意义深远。
依法行使决定权的实践与探索
多年以来，地方各级人大从当地实际出发，在实现重大事项决策民主化、科学化、制度化的进程中进行了积极的实践与探索，作用不断凸现。
（一）不断实践规范，保障了经济社会的协调发展。讨论、决定重大事项，是保障国家的法律、法规在本地区得到实施的一项重要职权。多年以来，地方人大对“一府两院”的工作、计划、财政预算、依法治国方略和科教兴国战略在本地区的实施、国企改革、农业发展、反腐倡廉和加强精神文明建设等事关全局和长远的重大事项，各自作出了几十项决议、决定，依法规范了一部分行政行为，对保障和促进各地的改革开放和经济社会的协调发展起到了积极的作用。
（二）心系广大群众，促进了事关人民切身利益问题的解决。多年以来，各级地方人大分别就水资源保护、环境保护、耕地保护、解决城镇居民住房困难、社会治安、扫“黄”打“非”、取缔乱收费等问题作出了相应的决议、决定，并认真督促执法机关贯彻实施，较好解决了广大人民群众密切关注的一些实际问题，保护了公民的切身利益，进一步密切了党和政府与人民群众的关系。
（三）摸着石头过河，探索了依法行使决定权的路子。在依法行使决定权的实践中，虽然各地的认识不同，进展各异，但大致都走过了深入调研、提出决定议案、提请同级党委认可、提请常委会审议通过、交付“一府两院”实施和进行督促检查的“六步棋”。进入九十年代中后期来，广东等10多个省市人大常委会还作出了关于讨论、决定重大事项的地方性法规和规范性文件，使之逐步走上了规范化、制度化、法制化的轨道，初步淌出了一条依法行使决定权的路子。
当前存在的主要问题与原因
从目前地方人大依法行使决定权的现状看，平心而论，一方面是成效凸现，但另一方面显而易见的是还很不到位，其表现和原因是多方面的：
一是有关法律不完善-难为。宪法第104条和地方组织法第44条虽然对地方人大行使决定权作出了规定，但由于规定比较原则，缺乏相关法律、法规对具体内容、程序等的明确界定和规范，故在实际操作中总有一种没法下手的“难为”之感，此乃影响此权行使的难点所在。
二是习惯了传统的决策模式-不为。长期以来，人们对大事往往习惯于“党委决定→政府执行→人大监督”的模式，许多人把人大仅仅看作是“一府两院”的监督机关，有的地方党委、政府对人大行使决定权之事，在认识和实践上也渐进在一个既认可又不习惯的过程之中，每遇大事，多半采用党委、政府联合决策或党委决定、政府执行的习惯做法，规避了人大作为。鉴此，人大决定几成一厢情愿或多此一举，故也就往往以“不为”了之。
三是年复一年例行公事-泛为。每年一度对地方人代会上几个报告的决议，有的地方几乎形成了放之四海而皆准的程式文本，除了时间、届次不同外，内容和表述大同小异。有的面面俱到，成了大报告的“小报告”；有的原则了又原则，干脆以“同意”、“批准”几个字了事。这种“泛为”式的决议，实际上是执行机关难执行，权力机关难督办。
四是成了借助力量任意决定-滥为。有的地方或为了筹措资金、或为了某项工程上马、或为了旧城改造、拆迁开发等等，故借助于人大的权威，登门求助作出相关的决定。少数地方人大误认为这是人家瞧得起你，应该帮政府“排忧解难”，便不加熟虑地任意决定，成了“头痛医头”、“脚疼医脚”的“救火兵”。殊不知如此一来，不仅影响权力机关的威信，且事倍功半的教训也并不鲜见。
五是顾虑重重优柔寡断-少为。一些地方人大对依法行使决定权心情复杂，既想实践又顾虑重重：一怕与党委有争权之嫌；二怕与政府有分权之疑；三怕自身有越权之虑。觉得何谓重大事项？理论上说不清，工作中道不明，如若“错位”不如“少为”，何必与党委政府争权、分权，还是少谈“决定”、“决议”，多讲“服从”、“服务”，“多一事不如少一事”，故往往形成了优柔寡断的少为局面。
进一步强化依法 行使决定权的几点思考
讨论、决定重大事项是地方国家权力机关管理地方事务的基本形式之一。宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法第44条也明确规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”依法、全面、有效、正确地行使决定权，对于保障促进改革开放和经济社会的协调发展，贯彻依法治国方略，完善地方人大职能和发挥其应有作用至关重要。针对当前存在的薄弱环节，笔者认为应从7个方面予以加强。
（一）提高认识是基础。地方人大行使决定权，从权力的来源看，是人民当家作主、管理国家和社会事务的重要体现，是社会主义民主政治制度的体现。宪法和法律赋予地方人大的职权中，决定权是最主要、最根本的职权，处于核心的地位，是逐步实现决策民主化、科学化、制度化的客观要求。这种决策是通过地方国家权力机关广泛集中民智、充分反映民意和按照法定程序集体作出的，能使重大事项的决策更加全面、正确和可行。因此，要从“三个代表”的高度，进一步认识行使决定权的意义，按照邓小平同志说的“人民赞成不赞成”、“人民答应不答应”、“人民高兴不高兴”、“人民满意不满意”作为衡量我们工作的标准，切实代表人民管理地方事务，履行法律赋予的神圣职责。
（二）理顺体制是关键。宪法和法律赋予地方人大讨论、决定本行政区域内重大事项的权力。因此，从权力的主体看，人大既非与党委“争权”，也非与政府“分权”，而是法定的职权，此是不争的定位。我国的人民代表大会制度是党领导人民建立的国家权力机关，地方人大依法行使决定权，是把党的主张变成国家意志的途径之一。虽然以党委或行政决策为主的模式仍在今后一个时期和较大范围内继续发生作用，但是，从长远的国家权力配置看，随着依法治国方略的推进和政治体制改革的不断深入，人大的职权必将逐步到位，将目前的“党委决策→政府执行→人大监督”的国家权力运行机制模式逐步过渡到“党委建议→人大决定→政府执行”的法制轨道上来，已是历史的必然。江泽民同志明确指出：“对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张通过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动。”因此，进一步理顺体制，对国家职权配置在纵向和横向上逐步加以调整，使地方人大理直气壮地充分行使重大事项决定权，这既是党加强和改善对国家政治生活的领导，提高执政水平和能力，保障人民当家作主的题中之义，也是一个艰难的“阵痛”和必须的转变。
（三）科学界定是前提。从决定权的内容看，到底什么是重大事项？这既是一个理论问题，也是一个实践问题，要根据宪法和法律规定，并与当地的实际情况相结合来明确范围、科学界定。笔者认为，从总体上看，地方人大决定权的内容应严格按照法律的规定，这其中，既要区分决定权与立法权的异同，又要弄清决定权与任免权、监督权的交叉与区分。此外，也可把区域变更、授予地方荣誉称号、代表地方形象特色的花、树、鸟等作为考虑之列。
从具体界定上看，应把握七个原则：一是合法性原则。要从法律明确赋予人大及其常委会职权的角度来确定重大事项的范围。二是人民性原则。要广泛集中民智，充分表达民意，为人民说话，切实把广大人民群众普遍关心、事关其切身利益等问题确定为重大事项。三是全局性原则。要把本地诸如改革、发展、稳定和推进依法治国方略等一些事关全局的、根本的、长远的问题列为重大事项。四是区域性原则。我国幅员辽阔，人口众多，经济和社会发展情况各异，有的事在甲地属于重大事项，可能在乙地就非重大事项，同样，反之亦然。由此可见，因地制宜地界定重大事项切莫等闲视之。五是动态性原则。重大事项是一个不确定的变数。有的事在此时是重大事项，但一旦到了彼时就可能不是重大事项，且原本不属重大事项的也可能成为重大事项，因此，必须根据彼消此长的发展动态，审时度势地确定重大事项。六是层次性原则。重大事项的概念上下有别。某些在县或市一级列为重大事项的事，但到了市或省一级就可能非重大事项，因此，必须立足当地，把准脉搏确定重大事项。七是可行性原则。这里包括从当地实际出发，不仅要有现实的针对性，而且要有实现的可能性，且需从人大的自身条件出发量力而行。因为，虽然从理论上讲，人大及其常委会在决定重大事项方面拥有广泛的权力，但从人大自身现有的资源和实际操作的能力看毕竟有限，只有突出重点、抓大放小才是上策。
据此，若以省级为例，笔者认为以下9个方面可列为省人大常委会讨论、决定的重大事项：1.宪法和法律、行政法规、地方性法规的贯彻实施情况；2.国民经济和社会发展计划的部分变更；3.本省财政预算的调整和部分变更，预算外资金的使用、管理及财政决算报告；4.省人大及其常委会作出的决议、决定的执行情况；5.省委作出的重大决策，需要人大常委会相应作出决议、决定的事项；6.本省教育、科学、文化、卫生、人口、体育、环境和资源保护、民族工作；7.涉及人民群众切身利益，广大人民普遍关心、迫切要求解决的诸如物价、社会治安、社会保障、反腐倡廉等方面的重大问题；8.“一府两院”认为需要提请人大常委会讨论决定的重大事项；9.省人大常委会主任会议建议提请常委会讨论、决定的重大事项。
（四）建章立制是保障。“法严纲正，行必规焉”。地方人大行使决定权，必须要有法律依据和工作制度作保障。因此，省、市、自治区级人大常委会迫切需要制定涵盖县级以上人大及其常委会行使重大事项决定权的地方性法规和规范性文件，切实做到有章可循，这既符合地方组织法第69条的规定，也为各级人大行使重大事项决定权提供了法律依据。对讨论、决定重大事项可以有3种形式：（一）经过讨论审议后作出决定的重大事项；（二）经过讨论审议不作决定，而提出审议意见的重大事项；（三）只听取报告的重大事项。市、县两级人大要从本地实际出发，依法制定行使决定权的具体办法。
（五）规范操作是条件。从权力的实施看，地方人大讨论、决定重大事项，是一个民主决策的过程，必须有严格的程序，这是行使决定权的必备条件。“没有规矩，不成方圆”。笔者认为一般应经过5个程序：一是议案的确定。法定的议案主体都有权以书面形式向人大常委会提出决定事项的议案，由人大常委会党组报同级党委原则同意后，由主任会议研究确定列入常委会会议草案。二是调研论证。主任会议决定提交常委会会议审议的议案，应组织人员和有关委员会进行专题调研论证，广泛听取人民代表和广大人民群众的意见和建议。三是讨论审议。在常委会审议中，议案提出单位负责人或领衔人应报告议案的内容及其有关说明，主任会议作草拟决定情况的报告，要让委员们畅所欲言，各抒己见，并集中大家的正确意见修改完善决议或决定。四是决定的表决。待各方面意见基本一致后按照民主集中制原则对决议或决定进行表决，由常委会全体组成人员的过半数通过生效。五是决议、决定的公布。由本级人大常委会发布并在本行政区域内的新闻媒体上刊播公布。
（六）开拓创制是途径。从国外议会立法或制定政策的情况看，许多法案和政策案都是由议会成员或组织提出，然后审议通过付诸实施的。而从我国地方人大制定法规、提出议案的情况看，大抵仅占三、四成左右，由此可见，地方人大依法行使决定权，既要解放思想，职权到位，又要切实提高组成人员的整体素质，不断拓展创制空间。培养和提高人大创制能力的途径很多，但根本的是要改进现有的选举制度和代表工作制度，切忌把人大作为党委、政府干部“终点站”看待，努力形成较为合理的人员、知识和年龄梯次结构，切实把具备一定政治、经济、法律素质和执政能力的人放到人大岗位来工作，并与党委、政府干部定期交流，从源头上解决人大自身创制能力不强的问题。并通过借用“外脑”、专家咨询、理论研讨等方式，集思广益，不断提高理论、法律和人大实际工作水平，以确保所作决议、决定务必是既合法、合理、又切实可行的兴国安邦之策。
（七）增强效果是目标。“徒法不足以自行”。讨论、决定重大事项以后，如何做到行而有果，求得实效，这既是行使决定权的出发点，也是最后归宿。而要确保所作决议、决定得以实施，则必须要有良好的法治环境和认真监督。要建立规范的督办制度，通过听取汇报、实地视察、跟踪检查等多种形式，督查决定的贯彻落实情况。并要有必要的制约手段，解决规避问题。对决议、决定执行不力，或拒不执行的，要通过采取措施以至组织特定问题调查、质询等法制手段加以严肃纠正和处理，维护地方人大依法行使决定权的严肃性和权威性，督促和保证决议、决定切实得到执行。
