[摘 要] 地方人大环境监督存在监督法规范可操作性不强、监督力度不大等问题，产生这些问题的原因与地方人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足有关。地方人大对地方“一府两院”的环境监督应该进行监督制度创新，包括建立专门的监督机构，强化被监督者的法律责任，加强对环境行政决策和环境行政不作为的监督，探索启动环境公益诉讼和集团诉讼制度。
[关键词] 地方人大 环境监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济高速发展与环境加速恶化的矛盾日益尖锐，可持续发展战略的基本国策由于各地方政府与微观经济主体在经济实践中片面追求经济效益、忽视环境保护和建设的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家地方政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了地方政府的产生者、权力来源者的地方人民代表大会及其常务委员会监督地方政府保护环境的责任与作用。经济发展过程中环境问题的产生有较大程度上的或然性，然而这种可能性又具有一定可控性。但很多国家的实践表明，各国地方政府在环境决策问题上往往容易出现偏差。就我国而言，这主要与急于超常规发展地方经济、显示政绩的地方政府片面追逐粗放式经济发展速度、提高地方生产力有关。然而日益突出的环境问题不仅减缓了经济发展速度，而且妨碍了国民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大从保护地方人民现在与可以预期的将来生存利益出发，有成效地、有所作为地监督地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法行为和地方法院、地方检察院的环境司法行为以保护地方环境。然而在我国政治现实中，由于历史以及复杂的现实政治原因，地方人大监督存在有名无实的“虚监”、监而无力的“弱监”、疏而有漏的“失监”以及由于体制内和体制外的原因造成的“不能监”等问题，因此地方人大有成效地监督地方“一府两院”保护环境的实践需要强化、落实已有的合理制度并设计新的制度以完善地方人大的环境监督制度，本文试图对此问题进行初步探讨。

一、地方人大环境监督制度存在的问题及其根源

随着环境问题的社会化、政治化与全球化，环境保护已经成为了当代国家重要的宪法任务。[1] 作为宪法任务，环境保护首先要建立完善的环境法体系以及监督环境法实施的环境监督法体系。在我国，人大、政府以及司法机关自上世纪80年代以来已经制定的环境法律、法规、规范性文件以及司法解释已经初步建立了我国的环境法体系，环境问题的出现主要是环境法的实施出现了问题。因此，人大需要对“一府两院”的环境立法、执法、司法行为行使监督权。

人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。[2] 就地方人大监督而言，地方人大的监督权是指地方人大通过法定的方式和程序，对由它产生的地方“一府两院”行为实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。具体就地方人大的环境监督制度而言，地方人大的环境监督制度目前主要包括对地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法和对地方法院、检察院的环境司法进行监督，即对地方“一府两院”的环境行为进行检查、调查、督促、纠正、处理。

然而地方人大的监督制度在我国不仅理论上没有能够很好解决而且实践中也存在诸多
问题。地方人大监督制度的尴尬处境也影响了我国地方人大的环境监督实践。可以说，地方人大监督存在的问题及其根源也是地方人大的环境监督存在的问题及其根源。

第一，地方人大监督法律体系刚刚初步形成，监督法规范可操作性不强。

目前人大监督的法律依据主要是以《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007-01-01生效）为中心，包括《宪法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（1993-09-02）、《最高人民检察院关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》（1998-05-30）以及各省、区人大或者政府制定的地方性法规或者规章。这标志着我国地方人大监督法律体系已经初步形成。

人大对“一府两院”的监督是一个重大的政治问题、社会问题、同时也是一个文化问题。历经20年，千呼万唤始出来的《监督法》意图使人大监督权行使走向制度化、规范化、程序化。它实实在在扩大了各地各级人大常委会的权力。它要求行使监督权应做到“既不失职、又不越权”；它明确了监督政府工作的主要形式；它既监督“两院”又保障其依法独立行使职权；它明确了审议和决定撤职案具体程序；它还明确了规范性文件和司法解释的备案审查程序。

但是人大监督权是“带刺的玫瑰”，《监督法》作为一部规范人大监督权的基本大法也存在若干不足。首先，在监督主体上，没有规范人大的监督而仅规范人大常委会的监督不能不说是一种不足。其次，就公权力监督机制中的监督对象而言，只监督“一府两院”，不可能监督党委和党委书记。第三，《监督法》在规范监督事项和监督方式方面：就最重要的违宪、违法审查而言，该法既没有确立专门的审查机构，也没有规定明确的受理和审查程序（如受理时效、答复时限、审查结论作出的方式、时限等）。《监督法》没有能在《立法法》的基础上前进一步，其实际操作性很不够，从而难于取得较理想的监督效果。第四，在监督程序方面，这次的《监督法》也存在一定不足，例如，对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。[3]

笔者认为，虽然《监督法》的出台为人大监督“一府两院”提供了法律依据，但是形势并不乐观。堂堂一部《监督法》居然小化监督主体，居然没有不服从人大监督者的法律责任规定（尤其关键的是其他法律包括刑法都没有不服从人大监督者的法律责任规定），即使就监督的法律程序而言，具体化的东西也不多。以《监督法》（2007-01-01生效）为核心的人大监督法律体系的主要问题是缺少具体的操作程序和法律责任规定。原则性规定多，模糊性规定多。对人大监督的具体法律程序缺少明确的、完善的、有实际意义的、可操作的规定，并且对拒不接受人大监督者是否追究、如何追究纪律责任、行政责任或者法律责任往往缺少规定，即使有规定的，弹性度较大，往往缺乏量化的具体的标准,罢免、撤职等刚性监督手段的模糊性更显出了监督法的底气不足。因此，如果没有进一步的地方人大监督的实施办法或者条例进行补充（但可能出现与《监督法》等法律冲突的问题，这需要认真研究），《监督法》下的人大在与强势政府的博弈中注定很难有大的作为，《监督法》很可能面临滥权政治遮羞布的命运。

第二，地方人大的监督力度不强，监督工作较薄弱。

地方人大的监督存在“几多”“几少”“几难”，由此导致监督力度不强，监督工作较薄弱。对行政执法监督多，对行政立法、行政司法、“两院”司法监督少；对事监督多，对人监督少；事后监督多，事前监督少；非强制性监督多，强制性监督少；可监督的内容多，实际监督的内容少；被动监督多，主动监督少；监督由人大及其常委会选举任命干部多，监督由“一府两院”任命的干部少；述职评议监督走形式多，重实效少；对党委同政府共同决定的重大事项监督难，基本上无法监督或不敢监督；听取工作报告监督难；质询监督难；个案监督难。

第三，地方人大监督成本过高，监督效率较低。

在我国，由于监督法还没有出台，一个监督案的提起、审议和处置过程没有相应的法律可遵循，又没有监督机构，没有薪水丰厚的职业政治家，于是就依靠委员会、调研组反复多次的会议来解决，而案件往往在机构和人员之间轮回，提而不议、议而不决、决而不罚的现象较为普遍，最后或是将议案束之高阁，或是根据领导个人意见下论断。这些会议所耗费的时间、精力和财力较多，由于监督不力还可能给行政、司法和社会领域带来间接损失以及影响国民对人大的最高权力机构权威的评价，由此造成监督直接、间接成本高而效率低。[4]

产生地方人大监督问题有下列原因：

第一，人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足，难以为人大监督实践提供理论支持。
本着“多数决民主原则”设立的地方人大是中国共产党领导下的地方最高权力机构和地方立法机构，是地方公民“公意”的体现，是地方公民行使自身民主权利的参政、议政、监政的代议机构，由其产生地方“一府两院”，具有地方最高权力机构和地方立法机构两种公法人格，这是中国共产党领导下的体现人民主权与国家治理权统一的人民代表大会政治制度决定的。

这里有三个理论问题至今没有很好解决：一是中国共产党地方党委领导与地方人大的地方最高权力机构之间的关系。地方人大虽然是宪法规定的地方最高权力机构，但无权监督中国共产党地方党委（宪法规定的领导地方国家机器的公权力行使的最高主体），相反必须接受中国共产党地方党委的领导，二者关系如何处理？地方政治运作现实中，地方政府行政长官要服从中国共产党地方党委书记的领导，监督地方政府行政长官是否意味着对中国共产党地方党委书记的监督？二是地方人大的地方最高权力机构和地方立法机构两种公法人格的关系。地方人大作为一种公权力机关，是法定的地方立法机构，同时又是法定的但没有实际执行力的地方最高权力机构，两种公法人格可以并存吗？如何并存？三是地方政府权力与地方人大权力的关系。从宪法规定来看，地方政府由地方人大产生，但现实情况不完全如此。权力尤其是约束不力的公权力本质就在于它是要无限膨胀的，地方政府的实际权力、权威远远大于地方人大。地方政府行政长官一般是“一仆三主”即主要由地方党委决定、然后地方政府服从决定、最后由地方人大基本上是象征性地任命。政府官员的权力主要不是来自地方人大，并且地方人大也要受地方党委的领导，因此地方人大如何监督地方政府？国外的“三权分离与制衡”不存在这样的问题，而我国通说是将人民代表大会制度特征归结为英国式的“议行合一”（人大相当于议会，国务院相当于内阁）。[5] 笔者不同意这种看法。英国式的“议行合一”是建立在“三权分离与制衡”基础上的；而马克思针对巴黎公社而提出的“议行合一”是议会与行政机构完全合一，一套人马，两块牌子。我认为我国既不是三权分离，也不是议行合一，我国人民代表大会政治制度具有独特性。具体在我国，宪法同时规定了中国共产党的执政党法律地位和人大的最高权力机构的法律地位，还规定了“一府两院”由人大产生，其权力从属于人大。宪法虽然作出了这样的原则性、宣示性规定，但我国理论界至今没有从理论上很好解决上面三个问题。结果，在现实中，好些地方出现了这样的怪现象：“一府两院”、人大成了中国共产党领导下建设国家的四个分工合作的法律地位平等的职能部门，人大的法律权威地位在现实政治实践中没有很好贯彻。

第二，地方人大缺少专门的监督机构和职业政治家。

根据宪法以及地方人大组织法规定，地方人大职权主要有立法权（省区市、较大的市人大及其常委会），重大事项决定权，人事任免权，监督权。宪法所设定的这些职权充分体现了地方人大的地方最高权力机构的法律权威地位。然而地方人大的宪法职权主要是通过其以集体行权方式实施的监督权来实现的，地方立法权、选举罢免权实际上是一种广义上的监督权。具体来看，地方人大监督权主要有：审议“一府两院”工作报告、专题报告权；审查、批准计划和预算、决算权；质询、询问、建议权；任免、撤职权；对“一府两院”工作的视察权；特定问题调查权；个案监督权；政府规章以及其他规范性文件审查权；特定问题听政权；地方政府公共决策监督权；组织执法检查和评议权等。地方人大的上述监督权有的来自于地方法规的规定或者地方人大近年的监督实践。这些监督权的行使极大地提高了地方人大在中国地方政治活动中的影响力，然而地方人大监督依然不如人意。因为地方人大没有专门的监督机构，一般都是临时组织一个调查组，成员往往又不是专职的，经济补助又少，难以进行有效的监督。同时，现代社会是知识社会，专家治理的社会，政治行为需要有职业政治家的积极参与，才能民主化、制度化、法治化，才能有活力、有效率，才能引进竞争机制。而地方人大监督成员的兼职或者业余身份难以发挥其应该发挥的监督政治职能。我国政治实践虽然会滋生政客，但目前似乎缺乏滋生真正的职业政治家的土壤，培育这样的土壤将是长期的历史的任务。

第三，地方人大的权威法律地位没有真正树立起来。

地方人大基本上是地方公民参政、议政、监政机构，其所制定的地方法规以及决议需要地方政府、地方法院、检察院具体实施，然而对其所产生的地方“一府两院”的消极作为和不作为行为，地方人大的监督决定主要还是要“一府两院”落实，地方人大是没有实际性直接强制执行权的。政治实践中，“一府两院”的实际权力远远大于地方人大，并且在我国法治意识不强，法律缺少最起码的权威的现实下，地方人大的最高权力机关地位往往受到地方“一府两院”的威胁，《四川仁寿县警方冲击省人大捉拿上访者》[6]的报道很形象地说明了地方人大缺乏现实权威的尴尬处境，由此地方人大监督权的一定程度上的虚置就不足为奇了。

二、强化、落实和创新地方人大的环境监督制度

地方人大环境监督目前存在的问题与环境监督制度没有落实、环境监督制度不完善、地方人大监督理论落后于现实有很大关系。针对这一情况，除了加强对地方人大监督的理论创新外，目前首先需要在实践中强化、落实、创新和完善地方人大的环境监督制度，这里笔者主要论及监督制度的创新。

（一）地方人大应该制定《环境保护条例》，创新地方环保法律制度

我国环保基本法律法规虽然已经形成环境法律体系，但规定不够具体，操作性不强。在环保上位法规定不明确的情况下，地方人大有必要行使地方立法权，制定环境法律的相关执行性地方法规《环境保护条例》，加强环境法律法规的操作性和实用性，尤其是加大环境保护执法程序和法律责任的规定。笔者在中国法院网法律文库中就地方“环境保护”法规检索到了305条记录。很多环境保护法规相当专业，如《淮南市开发建设项目环境保护条例》，《浙江省海洋环境保护条例》。但这些条例的主要问题是地方色彩、专业色彩不强，同样缺乏操作性，尤其是环境保护执法程序、环境保护责任追究等规定不足。但也有的地方法规在地方环境保护立法上有所创新，如《吉林省环境保护条例》规定了环境保护行政部门设立环境保护监察员制度，《福建省环境保护条例》规定了环境保护应该遵循“专业管理与公众参与相结合”的基本原则。笔者认为，地方人大制定的《环境保护条例》应该在环境保护执法程序、环境保护责任追究方面突出特色，目前可以考虑规定以下制度：第一，规定环境行政部门设立环境保护监察员制度；第二，规定环境行政部门设立专门的环境纠纷裁决机构，裁决程序，以便环境纠纷的迅速解决；第三，规定环境污染在义务人消极履行或者不履行时，可以由第三人代行治理，义务人承担费用的第三人代行治理制度，从地方立法上解决环境案件执行难的问题。第四，规定环境公益诉讼制度、集团诉讼制度、简易诉讼制度以及支持起诉制度，解决环境纠纷。

（二）地方人大应该制定地方人大《环境监督条例》，探索环境监督新制度

《各级人民代表大会常务委员会监督法》已经于2007年1月1日生效，地方人大应该尽快制定地方人大《环境监督条例》，明确监督的主体（包括地方人大）、范围和内容，监督的方式和程序以及法律责任。目前，江苏、河南、山东、陕西、青海、黑龙江、辽宁已经制定了《监督工作条例》，还有的省如湖南、河北制定了地方人大常委会《工作条例》，规定了人大监督的有关内容，体现了地方人大在监督立法上的开创性，但存在的主要问题是监督的程序和被监督者不接受监督的法律责任规定不详。目前，尚无地方人大制定专门的地方人大《环境监督工作条例》，但已经有为专门事项制定监督条例的先例，如《黑龙江省人民代表大会常务委员会预算监督条例》（1998-12-12）。各地地方人大可以依据《各级人民代表大会常务委员会监督法》，探索制定专门的地方人大《环境监督条例》，探索、规范、加强、创新地方人大的环境监督制度。笔者认为，地方人大《环境监督条例》至少可以考虑规定以下内容：第一，规定地方人大常委会设立环境监督专业机构，设立地方人大监督专员；第二，明确规定对地方政府环境行政立法、环境行政司法、环境行政执法的监督方式与程序，尤其是对违法的地方政府环境行政立法予以审查撤消的制度；第三，规定地方人大对地方政府环境行政决策监督制度，重大环境行政决策应该交地方人大表决决定；第四，规定地方人大环境监督听证制度；第五，规定重大环境污染调查权制度；第六，规定在公共传媒上公开收集环境监督信息；第七，明确规定不接受监督的法律责任，尤其是加强人大的罢免制度，并开创建议辞职制度；第八，规定监督信息公开制度。

（三）地方人大设立专门的环境监督机构，设立地方人大监督专员。

成员组成至少应该包括环境要素专家、环境法学专家、公共决策专家、政治学专家，总之，监督机构实际上是一个有关环境监督的综合性专家小组。如果地方人大常委会没有这类专家的话，可以以向社会或者大学公开招聘临时专家形式解决。同时，由于中国政治的特殊性，人大环境监督机构要充分发挥作用，有必要与共产党地方党委建立密切联系，由共产党地方党委一名副书记与监督结构联合监督，既保证了共产党地方党委对地方人大监督的领导权，又能够解决监督不力和监督不能的问题。有了这样的专家性、学者性的监督机构，有了共产党地方党委的支持，可以使环境监督的具体内容、方式、程序科学化、合法化，使环境监督更加有的放矢。

（四）地方环境报告制度、述职报告制度与地方人大决定权制度

地方环境报告制度、述职报告制度包括地方政府环境行政报告制度、述职报告制度和司法机关的环境司法报告制度、述职报告制度。

地方政府环境保护报告制度包括年度报告与专题报告。地方政府应按年度向同级地方人大报告地方环境质量状况以及防治地方环境污染和其他公害的决策。报告内容应该包括所在行政区（包括自然保护区、风景名胜区、公园、文物古迹等特殊区域）的环境质量现状，大气、水、噪声、光、有毒有害物质等的污染以及防治的具体情况，特别是对行政区内的大中小型污染企业、垃圾场的位置、污染状况、排污处理情况、存在问题等进行具体翔实的报告，接受人大常委会的询问与质询。
地方政府对重大环境事项、重大环境污染应该进行专题报告，接受人大常委会的询问与质询。
地方政府环境行政负责人应该按年度进行环境行政述职报告，接受人大代表的询问与质询。
地方政府的重大环境行政决策应该交地方人大表决决定，决定权应该由地方人大行使。

（五）强化和明确拒不接受地方人大环境监督者的法律责任
地方人大监督无力一个重要原因是被监督者即使不接受监督或者消极对待监督，地方人大往往没有相应措施。笔者认为有必要强化和明确拒不接受地方人大环境监督者的法律责任，尤其是通过加强地方人大的罢免制度，并开创建议辞职制度。

如果地方人大任命的环境官员拒不接受地方人大环境监督，地方人大环境监督机构可以通过常委会向地方人大、或者常委会提起罢免动议，地方人大、或者常委会多数票通过的应该罢免。如果不是由地方人大任命的环境官员则建议任命部门罢免，任命部门拒绝的，应该向地方人大或者人大常委会说明理由，如果理由被地方人大、或者常委会多数票否决，任命部门则必须执行罢免建议。

建议辞职制度是指对向人大负有报告、述职、回答质询义务的环境行政官员两次报告、述职、回答质询没有通过的，地方人大应该向地方党委和地方政府建议让其辞职，地方党委和地方政府拒绝的应当向地方人大常委会陈述理由，如果理由被地方人大常委会多数票否决，环境行政官员则必须辞职。

上述制度应该注意避免与地方人大组织法的冲突，虽然地方人大组织法关于罢免案的提出过于严格，已经落后于形势，但在该法未修改之前，应该尊重其权威。

（六）建立地方人大环境监督听证制度

听证制度源于国外行政法。是行政法治化、公开化的重要标志。目前我国《立法法》、《行政处罚法》、《价格法》、《行政许可法》已经对立法听证、行政处罚听证、价格听证、行政许可听证作出了专门规定。听证一般公开进行，听证有严格的法律程序，一般包括提出申请听证、通知听证、举行听证会、制作听证笔录。听证制度类似于准司法审判制度，但它不作出处理决定。它实际上是公开给予被调查人申辩的机会。“公正程序的两项基本原则：一个人不能在自己的案件中做法官；人们的抗辩必须公正地听取”[7] 听证制度是对自然正义原则的认可，有利于实现程序公正，有利于当事人接受对其不利的处理决定。
地方人大环境监督可以建立听证制度，确实保证环境监督符合自然正义原则。被监督者面临可能使其遭受重大利益损失的地方人大监督决定，有要求举行听政的权利。如环境地方法规、规范性文件可能被撤消的、环境官员可能被罢免的等都可以提出听证申请。听证会由地方人大常委会主持，地方人大监督机构作指控人，提出其监督决定的事实依据和法律依据，由申请人对地方人大监督机构提出的事实、证据、法律依据进行反驳，申请人可以聘请律师、专家证人协助其辩论。地方人大环境监督听证制度有利于监督的透明化、公开化，有利于地方人大监督机构本身也受到监督。

（七）公开收集环境监督信息和监督信息公开制度

除接受信访中提供的环境监督信息外，还可以在公共传媒上公开收集地方环境污染信息、地方政府环境行政不行为以及地方司法机关环境司法诉讼不公正、滥用职权、不作为信息制度，加强对地方政府环境行政不作为和地方司法机关环境司法行为的主动监督。
已经作出监督结论的监督信息可以在公共传媒上公开，使被监督对象接受地方公民的再监督，以加强监督效果。

（八）环境监督方式程序化

地方人大环境监督方式主要有：听取和审议环境保护工作报告、专题报告、环境官员的述职报告，决定地方政府重大环境决策，审查地方性环境法规、规范性文件，地方环境视察，组织环境执法检查和评议，督促办理环境建议、批评和意见，受理申诉、控告和检举，询问和质询，特定问题调查，审议罢免与撤销职务案，建议辞职制度，环境监督听证制度，收集环境监督信息和监督信息公开制度，个案监督等。部分方式为法律规定，部分方式为近年来地方人大的监督实践，部分方式由笔者提出。对这些制度应该有完善的程序。毕竟，“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[8] 地方人大环境监督乏力，很大程度上与监督方式缺乏可以操作的公正的程序有很大关系。地方人大有必要在地方人大《环境监督条例》中明确监督行为的具体程序，尤其是启动要件、监督表决通过要件，不应规定过严，具有极大震慑力的质询方式应该广泛适用，质询主体、质询范围等条件应该放宽。

三、加强对地方政府环境行政行为的监督

地方政府环境行政行为（作为与不作为）是引发环境问题的重要原因。因此，地方政府环境行政行为是地方人大环境监督重点。在环境污染日益严重，环境保护已经成为宪法任务的情况下，为了监督更有效发挥作用，地方人大对环境行政行为的监督应该有所创新，至少应该关注下列几个方面：从仅重视事后个案监督到同时也重视事前环境决策监督；从仅重视环境行政执法监督到同时也重视环境行政立法、环境行政司法监督；从仅重视环境行政执法不力的结果性事项监督到同时也重视环境行政执法不力的原因性事项的监督；从仅重视地方政府环境行政作为的监督到同时也重视地方政府环境行政不作为的监督。

具体讲包括对地方政府的环境行政决策、环境行政立法、环境行政司法、环境行政执法的监督。

（一）地方环境行政决策包括地方政府的环境行政立法计划、环境行政司法、环境行政执法的宏观与微观决策。地方人大对地方政府的环境行政决策的监督是主动性的事前监督，有助于地方政府环境决策的科学化。地方环境行政决策监督技术性、专业性强，需要地方人大组成专家环境决策监督小组积极参与。

（二）地方政府的环境行政立法是广义的，包括省区市政府、较大的市政府制定的环境行政规章、规范性文件，地级市政府、环境行政部门制定的环境行政规范性文件等。前者如《四川省危险废物污染环境防治办法》（2004-01-01）、《四川省人民政府关于进一步加强城市生活污水和垃圾处理项目建设与管理的通知》、《成都市饮用水水源保护条例》；后者如成都市《城市区域环境噪声标准》适用区域划分规定、《泸州市环境空气质量标准适用区域的划分规定》。

对地方政府的环境行政立法监督主要是撤消与宪法、环境法等相抵触的地方环境行政规章、规范性文件，如居然有地方政府擅自制订高于国家一倍以上的排污标准。[9] 象这样的地方环境规章必须撤消。

（三）地方政府的环境行政司法主要是指环境行政裁决、环境行政复议等制度。

环境行政裁决主要指环境行政机关裁决环境民事争议的环境行政司法制度。《环境保护法》第41条规定，环境民事赔偿争议，当事人可以申请环境行主管部门裁决。不过，目前我国还没有建立环境污染赔偿案件专门行政裁判制度。

环境行政复议主要指法定环境行政复议机关应环境行政争议相对人的申请，审查环境行政主体作出的具体环境行政行为的合法性与适当性，并作出是否满足申请方请求的裁决。

环境行政裁决与环境行政复议都是环境行政机关作出的行为，环境问题有较强的专业性和复杂性，因此由环境行政部门处理可能比司法部门处理更有科学性和高效性，但可能有不公正之嫌。

地方人大应该在地方《环境保护条例》中对地方环境行政裁决的范围，程序作出明确规定，以便有利于环境污染赔偿案件的迅速解决。

地方人大在接到公民对环境行政司法行为申诉的情况下，应该责令相关环境行政司法机关作出解释。其两次不通过的则建议其主管部门让其重新作出环境行政司法行为或者对有关当事人予以行政处分。

（三）地方政府的环境行政执法是指地方环境行政主体依法对地方环境行政管理相对人采取的直接影响其权利义务的行为，或者对相对人是否正当行使权利和履行义务的情况进行监督检查的行为。主要包括地方环境行政监督检查、地方环境行政许可、地方环境行政处罚、地方环境行政强制执行。

地方政府的环境行政执法行为是监督的重点之一，以前地方人大主要重视的是对地方环境行政处罚和地方环境行政强制执行的监督，现在也应该重视对地方政府的环境行政不作为执法，滥用职权执法以及地方环境行政许可的监督。地方人大在具体监督中，除了执法检查与评议、听取执法汇报、视察、质询外，还可以进行个案监督。

四、启动对“两院”环境司法监督

对“两院”环境司法监督是一个沉甸甸的话题。我国环境民事赔偿诉讼案例不多，除了地方保护主义原因(如2004年四川沱江污染后，四川资阳红头文件却不准律师接沱江污染官司[10] )、目前流行的环境民事赔偿处理方式（环境民事赔偿案大多是行政强制调解的安抚式赔偿，有时甚至受害人没有索赔意识。）有关外，一个重要原因是我国环境民事诉讼的理论与环境民事诉讼立法极不发达，因此导致“两院”无法律依据可循。如2004年四川沱江两度污染，造成“近百万群众饮用水暂停供应，社会生产生活受到较大影响，沱江鱼类大量死亡的严重后果”，四川省“两院”却无力启动环境公益诉讼制度与集团诉讼制度，以解决民事赔偿问题。

鉴于环境公益诉讼制度与集团诉讼制度在我国诉讼法中的缺位，笔者认为，地方人大可以在地方《环境保护条例》中的“环境纠纷处理”部分予以规定，进行开创性、尝试性立法（当然这可能涉及到与《立法法》第八条（九）冲突的问题，需要进一步研究，不过地方人大可以先制定出来，搞立法试点。），并同时规定支持环境民事起诉制度以及简易环境民事诉讼制度。地方立法规定后，便于操作，地方人大也可以对“两院”的相关行为进行监督。

（一）适用支持环境民事起诉制度以及简易环境民事诉讼程序，解决环境民事赔偿纠纷。

我国民事诉讼法第15条规定了支持起诉原则。我国已经有相关案例。对受环境污染损害的单位、个人，机关、社会团体、企事业单位可以支持起诉人身份与他们一同向法院起诉。地方检察院对国有资产（也可以包括公民个人财产损失）受环境污染损失，可以作为支持起诉机关与起诉单位一同起诉。
对事实清楚、权利义务关系明确、争议金额不大的简易环境民事赔偿案，应该适用简易环境民事诉讼程序，即采用口头起诉、简便传唤、独任审判等方便形式进行诉讼，并在3月内审结。

（二）探索建立环境公益诉讼制度

公益诉讼是于20世纪60年代，美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。公益诉讼起源于罗马法。就诉讼活动的救济对象和行为模式而言，诉讼包括公益公诉、公益私诉、私益公诉、私益私诉，前两者即为公益诉讼。在实践生活中，侵害国家利益、社会公共利益的行为不在少数，缺乏了公益诉讼的诉讼制度是不完整的诉讼制度。公益诉讼是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。公益诉讼涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等三大诉讼领域。公益诉讼与国家利益、社会公共利益休戚相关，在实践中主要是针对垄断经济、不正当竞争、环境侵权、违反消费者保护等违反公共利益而设置的诉讼救济途径。[11] 在我国，目前只有检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任的诉讼属于公益诉讼。

我国公益诉讼缺乏理论上的有力支持和相应的法律依据，因而公益诉讼在实践中极其尴尬，对乔占祥诉铁道部春运涨价案、南京违章搭建紫金山观景台案、湖南律师佘某诉铁路部门多收票款案、乌鲁木齐三公民诉星级酒店“悬挂国旗有误”案等相关的公益诉讼案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。

就环境公益诉讼而言，环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。我国目前已有环境公益诉讼案例。2003年5月9日，由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，2003年11月，由阆中市人民检察院起诉、阆中市人民法院判决的四川省首例环境污染公益诉讼案——阆中市群发骨粉厂环境污染停止侵害案。两个现实的环境公益诉讼案例，有极大的现实意义和理论意义。

环境公益诉讼应该包括环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事公益诉讼三大类。其中，环境行政公益诉讼还没有引起足够重视。所谓环境行政公益诉讼，是指环境行政机关或其他公权性机构的违法环境行政行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，无直接利害关系人为维护公共环境利益，而向法院提起行政诉讼的制度。目前，环境行政公益诉讼尚无相关案例。但我国已经有其他行政公益诉讼案例，如2002年浙江省台州市画家严某状告椒江区文体局行政不作为案。[12]

学者建议，环境公益诉讼，第一，应该取消对原告主体资格不适当的限制，赋予诉讼系属法院以外的单位和个人以诉权；第二，环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制；第三，采取特殊的诉讼处分权规则。除非被告已经主动补救了其侵犯公益的行为，否则，原告不能撤回起诉；第四，实行合议制审理；第五，举证责任应区别诉讼主体而定；第六，诉讼请求应包括赔偿金；第七，不适用调解制度；第八，由人民法院直接执行；第九，原告胜诉后应给予奖励。[13]

（三）探索建立环境案件集团诉讼制度

当今世界解决群体纠纷的诉讼制度有代表性的有：英美的集团诉讼制度，日本以及我国台湾的选定当事人制度，德国的团体诉讼制度，我国的代表人诉讼制度。[14]
一般认为我国群体诉讼的发展方向是集团诉讼。目前，我国还没有建立真正的集团诉讼制度。民事诉讼法第54、55条规定的是代表人诉讼制度。在诉讼机理上，它是以共同诉讼制度为基础，同时，诉讼代表人的产生方式上吸收了代理制度的某些机能，是比较有中国特色的群体诉讼制度。[15] 在代表人诉讼制度下，没有采取明示授权方式加入共同诉讼的受害人，即使因侵权行为导致损失，也不能享有共同诉讼间接原告的地位，判决、裁定的结果不能对其自然扩张适用。在司法实践中，依照民诉法第55条进行审理的案件尚未发现一例。

集团诉讼是从英美衡平法上发展演变而形成的一种诉讼制度，是指在法律上允许一人或数人代表其他具有共同利害关系的人提起诉讼，法院的判决对所有共同利益人有效。只要集团成员间具有同一事实或法律问题，即使所涉及的民事主体达到百人、千人、万人、几十万人、上百万人，“集团”也可以成立。集团诉讼所解决的大多属于公共政策、公共产品问题。通过集团诉讼，法院可以积极介入公害、环境污染、药物副作用、劳资纠纷、消费品市场、资本市场，表现法院的“司法积极主义”。公共诉讼性质的集团诉讼具有政策发现和政策实现功能、安定社会功能、效率性功能以及公正性功能。

环境污染诉讼，往往涉及数百、数千、甚至数万受害人。因此，集团诉讼制度是比较好的形式。最近，青海省高级人民法院成功调处一环境污染集团诉讼案，[16] 说明启动环境污染集团诉讼是可行的。当然，适用美国式集团诉讼可能会与我国民事诉讼法第55条有冲突，在上位法没有修改的情况下，地方立法如何解决，还需要进一步研究，但环境司法实践似乎可以先行一步。



参考文献

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[2] 蔡定剑，中国人民代表大会制度（第四版）[M]，北京：法律出版社，2003：364。
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[4] 汪霞，论地方人民代表大会监督的缺陷及补救[J]，新疆社科论坛，2005（3）:48-50
[5] 龚祥瑞，比较宪法与行政法[M]，北京：法律出版社，2003：216
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[7] [英]威廉•韦德，行政法[M]，北京：中国大百科全书出版社，1997：95
[8] [英]威廉•韦德，行政法[M]，北京：中国大百科全书出版社，1997：93
[9] 中央电视台[今日说法]：沱江为何受污染（上、下），
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[10] 四川资阳红头文件不准律师接沱江污染官司，
［EB/OL］： //www.law-lib.com。
[11] 周永军，简论公益诉讼，
［EB/OL］：//www.dffy.com/faxuejieti/ss/200311/20031116192339.htm。
[12] 徐慧，从一起案例看行政公益诉讼的原告资格，
［EB/OL］：//www.chinacourt.org/public/detail.php?id=191184） 。
[13] 肖玮 赖长浩，环境公益诉讼的实践和探索，
［EB/OL］：//www.wudidong.com/lunwen/falv/tudi/200503/18444.html；
[14] 常怡，比较民事诉讼法[Z]，中国政法大学出版社，2002：377-378
[15] 常怡，比较民事诉讼法[Z]，中国政法大学出版社，2002：383
[16] 青海成功调处一环境污染集团诉讼案，

秦德良