论地方人大对地方规范性文件的监督
发布日期：2004-10-15 文章来源： 互联网
实施法律监督是我国宪法和法律赋予各级人民代表大会的一项重要权力，其中包括对国家机关所制定的规范性文件的监督。近几年，我国地方各级人民代表大会及常委会在加强工作监督、执法监督方面取得了明显的成效，相比之下对地方规范性文件则监督不够，一些地方国家机关制定的规范性文件与法律、法规相抵触的现象时有发生，进而导致执法的冲突，影响和损害国家法制的统一。本文仅就地方人大如何加强对地方规范性文件实施监督的若干问题进行探讨。
一、地方规范性文件的概念和分类
地方规范性文件从广义上理解，是指地方各级国家机关为实施法律法规，在其权限范围内依照一定程序制定的地方性法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令和决议等。从狭义上理解是指没有立法权的地方国家机关为实施法律法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、决议等。本文采用的是广义地方规范性文件的概念。
按照对地方规范性文件广义上的理解，我们以规范性文件是否具有立法性质将其划分为两种：一是立法性的规范性文件，是指享有立法权的地方国家机关为贯彻实施法律法规或为调整一定的社会关系，按照一定程序制定的地方性法规和规章。二是非立法性的规范性文件，是指没有立法权的国家机关为实施法律法规和规章等，依照一定程序制定的带有普遍约束力的决定、命令和决议等，同时还包括有立法权的地方国家机关制定除立法以外的一般规范性文件。
地方立法性和地方非立法性的规范性文件有以下几个共同特征：
一是主体具有特定性。不论是制定立法性规范性文件的主体，还是制定非立法性规范性文件的主体，也不论是高层级的制定机关，还是低层级的制定机关，都是相关的各级地方国家机关。一般的企事业单位、社会组织不能成为地方规范性文件的制定主体。
二是内容具有强制性。立法性规范性文件和非立法性规范文件的制定，是为了贯彻执行法律法规或国家大政方针，或者是为了调整一定的社会关系，由特定的国家机关通过一定的程序依法设立相关的权利义务，或者相应的各种行为规则，通常有相应的强制措施作保障。在地方规范性文件的效力所及范围内，相关单位和个人必须遵守和执行。
三是效力具有从属性。不论立法性规范性文件还是非立法性规范文件的制定，都必须同法律、行政法规相一致，不可与之相抵触。
四是形式具有规范性。制定规范性文件的活动本身是一种抽象行为，规范性文件所设定的行为规则具有概括性并可以反复适用。不论立法性规范性文件还是非立法性规范文件都是为社会生活提供具有普遍约束力的行为规则和标准。
但地方立法性的规范性文件和地方非立法性的规范性文件之间存在着许多不同：
第一，制定的主体不同。前者只能是宪法、组织法和立法法明确规定的立法主体，即享有地方立法权的国家机关，如省一级和较大市（包括省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准较大市，下同）的人民代表大会及常委会、人民政府，民族自治州、县人民代表大会等；而后者的制定主体则表现为广泛性，所有地方各级国家机关都可以成为制定非立定性规范性文件的主体。
第二，制定的程序有所不同。前者在制定过程中，必须严格按照立法程序进行。如制定地方性法规，通常要制定立法规划，提出法规议案，起草法规，提交审议，表决通过和向社会公布等；而后者在制定过程中，一般不需要制定严格的规划，其制定程序较为简单和灵活。
第三，表现形式有所不同。前者通常表现为具有一定标准的立法性文件格式和明确的法律语言；后者则不强调固定的文件格式和专门的法律语言。
第四，对违反规范性文件设定责任的权限有所不同。如前者可在其立法权限范围内对行为人的违法行为设定行政处罚和相关行政强制措施；而后者则不得对违法行为设定行政处罚和相关的行政强制措施。
第五，法律效力的不同。立法性的规范性文件具有立法的属性，它所确定的规则属于法律规范，因而具有直接的法律效力。非立法性的规范性文件不具有立法属性，通常是为了贯彻执行法律、法规和规章而制定的，它所确定的规则虽然具有一定的强制性，但不具有直接的法律效力。在与法律、法规、规章相一致的条件下，具有间接的、延伸的法律效力。
二、对地方规范性文件实施监督的范围
对地方规范性文件实施监督的范围是指地方各级人大及常委会对地方国家机关制定的哪些规范性文件有权实施监督。按照规范性文件种类，可以划分为立法性规范性文件的监督范围和非立法性规范性文件的监督范围。由于立法性的规范性文件与非立法性的规范性文件都具有普遍适用的效力，同时又存在上述诸多的不同属性，对它们实施法律监督的范围、方式、程序等就不完全相同。
地方立法性规范性文件的监督范围主要包括除省一级人大及常委会之外其他地方立法主体制定的立法性规范性文件（依照宪法第六十七条第八项规定，全国人大常委会行使对省一级人大及常委会制定的规范性文件的监督权，本文不涉及），具体包括：（一）较大市的人大及常委会依照法定程序制定的地方性法规及法规解释；（二）省一级和较大市的人民政府制定的行政规章，按照国务院法规规章备案规定第二条的解释，地方人民政府规章主要是指“根据法律和行政法规，按照规定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称”；（三）自治州、自治县人民代表大会制定的地方自治条例和单行条例及条例解释。这几类规范性文件的制定主体，是我国宪法和地方组织法中已明确设立的地方立法主体，其制定上述规范性文件的过程就是一种立法活动。
地方非立法性规范性文件的监督范围，比地方立法性规范性文件监督范围广泛的多。主要包括：（一）地方享有立法权的人大及常委会制定的除地方性法规以外的其它非立法性规范性文件，如某省会市人大常委会制定通过的某个决议，由于没有也无须通过省一级人大常委会批准，尽管有一定的法律效力，但不能视其为立法性的规范性文件；（二）不享有立法权的地方各级人大及常委会制定的决议、决定等规范性文件；（三）享有规章制定权的地方人民政府制定的除政府规章以外的其它非立法性规范性文件；（四）不享有规章制定权的地方各级人民政府及工作部门制定的具有普遍约束力的决定、命令和决议；（五）地方各级人民法院、人民检察院制定的指导本系统审判、检察工作的规范性文件等。
三、对地方规范性文件实施监督的特点和方式
地方人大及常委会对地方规范性文件的监督主要是指地方各级人大及常委会对监督对象制定的法规、规章以及带有普遍约束力的决定、命令和决议等规范性文件的审查监督。这种监督有下述特点：一是监督的法定性，即监督主体和监督权限须由宪法和法律加以规定；二是监督的程序性，即监督的过程必须有严格的程序规定且必须按照严格的程序进行；三是监督的强制性，即通过法定的审查方式对违法或不适当的规范性文件予以强制性的否定；四是监督的有限性，即地方人大对规范性文件实施监督受到本区域范围的限制，不能实施越权监督；五是监督的灵活性，即地方人大可以根据不同的监督对象采用直接监督或间接监督方式。
根据我国宪法和立法法的有关规定，地方人大对地方规范性文件实施监督通常可采用下述两种方式：
（一）直接监督方式，即依法对本级“一府两院”和下级人大及常委会制定的规范性文件是否合宪合法实施监督并可直接作出处理决定的方式。这种方式具体又可以划分为两种：
1、有立法权的地方人大及常委会按照法律赋予的立法监督权，依照法定程序对地方立法活动所进行的监督和处理。其具体方式有两种：第一，因提请批准而进行的监督。根据我国立法法第六十三条第二款规定，较大市的人民代表大会及常委会制定的地方性法规，报省、自治区人民代表大会及常委会批准后实施。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当予以批准。该法第六十六条规定，自治州或自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会批准后生效。同时还规定自治条例和单行条例不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治的规定以及其他法律、行政法规专门就民族区域自治地方所作的规定作出变通规定。第二，因备案审查进行的监督。立法法第八十九条第四项规定，地方政府规章应当同时报同级人民代表大会常务委员会备案，较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会备案。该法第八十八条第五项规定，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。从立法法的上述规定可知，一是省一级人民代表大会常委会一方面应当对上级批准的地方性法规通过审查批准的方式进行监督，如果在审查中发现与法律、行政法规和省一级地方性法规相抵触的，有权不予批准；另一方面对应当上报批准的自治条例、单行条例通过审查批准的方式进行监督，如果在审查中发现其对法律、行政法规的规定作出的变通规定违背了法律、行政法规的基本原则，或者对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定进行了变通规定的，有权不予批准。这种监督方式主要侧重事前或事中监督。二是省一级和较大的市的人民代表大会常务委员会本级人民政府制定的并上报备案的政府规章通过审查进行监督，并有权撤销不适当的规章。这种监督主要侧重事后监督。
2、地方各级人大及常委会依法对本级人民政府、人民法院和人民检察院及下一级人大及常委会作出的决定、命令等非立法性规范性文件进行监督和处理。宪法第一百零四条和地方组织法第八条第十项，第四十四条第七、八项分别规定县级以上各级人民代表大会及常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会不适当的决议等。关于各级人大常务委员会能否撤销本级人民法院、人民检察院制定的不适当的规范性文件，我国现行法律没有作出具体规定，但我们认为，依照宪法第一百二十八条关于“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”规定和第一百三十五条关于“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关…负责”的规定，以及地方组织法第四十四条第六项关于“县级以上各级人民代表大会及常委会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”的有关规定，各级人民代表大会常务委员会可直接对作出不适当的规范性文件的本级人民法院或人民检察院提出纠正意见或直接作出处理。从地方监督立法实践看，不少省市人民代表大会常务委员会在这方面已作出了具体规定。
（二）间接监督方式，即地方人大及常委会对本行政区域内除直接监督以外的其他各级国家机关所制定的规范性文件是否合宪合法所实施的监督和处理方式。我国宪法第九十九条明确规定地方各级人大有权在本行政区域内，保证宪法和法律、行政法规的遵守和执行。基于这一规定，各级人大常务委员会有权对本地区除“一府两院”之外的各类国家机关和部门所制定的规范性文件进行监督，但这种监督，不宜采用直接撤销等处理方式，而应当向制定规范性文件的该国家机关或对该规范性文件有直接处理权的国家机关提出处理意见或建议，责成其自行纠正或撤销。如省一级人大常务委员会发现乡镇一级人民政府制定的不适当的规范性文件等，既可直接向该制定机关提出意见或建议，也可向有直接处理权的乡镇一级人民代表大会或县人民政府提出处理意见或建议。对本行政区域内直接隶属于上级机关管理的相关国家机关制定的不适当的规范性文件的监督，也可以采取这种间接监督处理方式。比如：某县人大常委会对县工商局制定的规范性文件的监督。
四、对规范性文件加强监督的构想
目前我国实行的是二级多层次的立法体制，在这种体制下，有中央立法和地方立法，有国家权力机关的立法和国家行政机关的立法。除此之外，各级国家机关在其职权范围内有权制定各种非立法性的规范性文件。从实践中看，地方规范性文件的制定主体为了片面追求本地区、本部门局部利益而制定的规范性文件与法律法规相抵触的情况大量存在。同时，由于缺乏有效的监督机制，各级人大及常委会未能有效地履行对规范性文件的监督职能，这方面的主要问题有：一是地方各级人大及常委会对规范性文件的监督审查机制没有很好的运作起来，许多地方人大及常委会在有关监督规定中虽已明确由各专（工）委或者常委会工作机构负责对规范性文件的监督，由于审查力量有限和对规范性文件监督机制未能有效运作，使规范性文件的监督工作流于形式；二是没有建立切实可行的地方规范性文件的审查监督制度。一方面规范性文件的报备案范围不明确，另一方面也没有规定规范性文件监督的具体审查程序，使规范性文件的监督、审查处理等工作无所适从。为了确保法律法规的统一贯彻执行，笔者认为地方各级人大及常委会要加强对规范性文件特别是非立法性规范性文件的监督。
首先，要在地方各级人大常委会中设立专门的监督机构。在我国地方人大实施法律监督的实践中，通常是由地方人大常委会和各专门委员会承担法律监督的任务。这样实施监督虽然具有广泛性，但人大常委会和各专门委员会的工作重心主要在立法与执法监督方面，对种类、数量众多的规范性文件的监督则很难投入更多的精力，容易出现监督不力和空缺现象。而设立与各专委并列的监督委员会，由监督委员会具体实施对规范性文件的监督，能较好集中监督权限，解决现有监督机制中的问题。
其次，根据宪法和立法法规定，制定切实可行的地方规范性文件的监督办法，将规范性文件的监督范围，报备案的时间，备案审查的期限、内容、方法、程序和与法律法规相抵触的规范性文件的处理办法等加以明确规定，为实施监督提供具体的依据。
再次，要在合宪合法性审查的同时，加强适当性审查。在地方规范性文件中，数量居多的是非立法性的各种规范性文件，大多具有层级较低的特点，制定主体具有较多的自由裁量权，容易利用自身的权力设置不适当的权利和义务或其他行为规则。虽然其具体规定不直接与现行法律法规的具体规定相抵触，但在制定规范性文件的动机、目的及宗旨方面则与法律法规不一致，容易造成不公正的后果。因此，有必要加强对规范性文件的适当性审查和监督。
最后，要加强对规范性文件的清理审查工作。对规范性文件的清理审查是一种事后监督，在规范性文件生效之后，随着客观情形的变化，许多不适应客观情形变化的规范性文件需要及时加以清理。通过清理审查的监督，既可以避免过时的规范性文件继续适用，还可以解决事前和事中监督未发现的问题。
