关于宅基地问题的若干思考
摘要:农民对宅基地享有的使用权利不是他物权性质,而是自物权性质。现在应当给予宅基地使用权人比承包地使用权更大的“准物权”,农村宅基地的使用权权限应当与城市宅基地的使用权权限相当或更大。应当强调宅基地的私人长期使用权,农村宅基地使用权和农宅的可以继承,并在一定范围内可以抵押和转让。
关键词:宅基地;继承;抵押;转让
中图分类号:F301.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2008)18-0077-03
农村宅基地是农宅的基地,农村宅基地使用权是指在农村土地之上造建农宅的权利,是我国物权法体系的一个特有概念。宅基地使用权制度折射出了我国土地所有制度诸多特色。笔者拟通过对农村宅基地物权性质的分析,讨论农村宅基地使用权和农宅的继承、抵押和转让等问题。
1 宅基地的物权性质
传统中国社会,大部分中国人祖祖辈辈生于农村、长于农村,宅基地是农民祖辈购买或开荒得来的。家庭对于宅基地的私有权利,不仅在自家人心中,即使在同村人心中,也都获得了稳定的承认。这样的宅基地私有权概念,对于以家庭为生产消费单位的社会结构来说,具有根本意义。
新中国建立后进行了土改,不少农民的宅基地是土改时分配给农民私人所有。在搞农业生产互助组时,宅基地和耕地为农民私有,人民政府发给土地房产所有人所有权证。初级农业生产合作社时,1953年中共中央《关于农业生产互助合作的决议》规定:“农民有土地私有权和生产资料私有权”。参加初级社,是农民将宅基地以外的土地折股入社,按股分红。高级社时,农民将私有土地和耕畜、大型农具等生产资料转为集体。土地入社后,规定生产队土地的7%~15%为自留地,而非生产性的宅基地仍然为私人所有。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》明文规定:“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地,由合作社统筹解决,在必要的时候,合作社可以申请乡人民委员会协助解决”。至此,宅基地从来都没有被纳入农村集体所有权之下。
人民公社化、文化大革命时期,在左倾错误思想支配下,农民的宅基地被无偿转化为集体土地,1961年的《农村人民公社条理》规定:“在生产大队范围内,除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外,一切土地、耕畜、农具等生产资料,都属于生产大队所有”。1967年中共中央《关于农村文化大革命的指示》批判所谓“三自一包”、“四大自由”的资本主义复辟,农民安身立命的非生产性的宅基地也没有所有权了。
如今,人民公社已经取消,文化大革命被彻底否定。而且2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》明确赋予农民“长期而有保障的土地使用权”、“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品”;“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿”;“在承包期内,其继承人可以继续承包”。农民作为承包地主体,享用承包地使用权的转让、抵押、继承、赠送等“准物权”的权利。
主体享有所有权的方式可为一人所有,包括一自然人和一法人,以及数人所有。数人所有即为共有,而按其共有人之内部关系的有无,又可分为按份共有和共同共有。我国的农村土地所有权制度与日耳曼法的总有制度在某些特征上颇为类似。日耳曼法总有制度的特征是:所有权质的分割;管理权能属于团体;所有权的用益权能属于团体组成员;而我国农村土地制度则有如下特点:所有权属于农民集体,农民对集体土地享有使用的权利。
农民有权从其所在集体土地中获得一块宅基地,该项权利可称之为“宅基地取得权”。农村宅基地使用权的取得原则为无偿,类似于作为所有权权能的使用权。农民作为集体的一员,有使用集体所有的一定土地建筑房屋的权利;对该特定宅基地,农民取得一项用益物权即为宅基地使用权。正如农民有耕作集体所有土地的权利,基于该权利,农民就特定土地取得土地承包经营权。而土地资源有限,因此农民仅能按一定份额取得宅基地。农民能否通过支付地租的方式取得大于确定份额的宅基地?从法理而言,如集体组织与农民对此达成一致,自应允许,此时取得的宅基地使用权与无偿取得的宅基地使用权不同。但考虑到保护耕地的需要,应当禁止农民取得超标的宅基地。
宅基地取得权是农民依据其作为农村集体成员的身份而享有的,非集体成员不能直接从集体取得宅基地使用权,但应当可以通过购买或受让房屋使用权来取得宅基地使用权,也可以购买宅基地。
因此,笔者认为,农民对宅基地享有的使用权利不是他物权性质,而是自物权性质。现在应当给予宅基地使用权人比承包地使用权更大的“准物权”,农村宅基地的使用权权限应当与城市宅基地的使用权权限相当或更大。《物权法》草案的规定,人为地制造了成文法律与人们心中的法律之间的冲突。此种冲突只会损害中国社会固有的宅基地的权利观念,应当改变。应当在《物权法》中规定宅基地的私人长期使用权性质,这对于社会稳定有好处。公民取得宅基地使用权后,只要符合农村规划和标准,应当允许他们在宅基地上新建或翻建农宅。
2 宅基地的继承
在中国民间就一直有祖宅及宅基地继承的传统。公民的房屋属于个人的合法财产,按照我国继承法的规定是可以继承的。城市的人可以继承父母的房子,农民的子女也应该有这个权利。现在《物权法》中没有明确规定农宅可以继承,而宅基地被认为是集体土地,无法办继承手续。宅基地没有继承,就是房子继承了,也不能改建和修缮,卖又不能卖怎么住?任其破败,这就是社会主义新农村?公民在依法取得房产所有权以后,宅基地使用权和房子产权不能分割。笔者以为,宅基地的使用权应当随地面上的房产所有权而转移,由继承者继续使用。
大家知道农民苦,其实农民的孩子即使到了城市,还是很艰难,法律要保护他们的权益。老家房子权益得到保护,则考学出来的知识分子会更有信心在城市工作,他们老了更愿意还乡养老。到城市里工作的民工也敢于拼搏,失败了也有退路,可以回老家。宅基地使用权和农宅是到城市工作的原农村人的根。有不少农宅是祖传的老宅,老宅都不仅是一间屋,更是一间具有文化内涵的屋。在很大程度上,中国传统的文化、祭祀、庆典,也常与祖先的房屋有密切的关系。老宅既是感情归宿,又是尊严所在,应该成为有名有份的私产,家庭对它的权利就应当是完整的,不受外部权力的肆意干预。 即使承认宅基地是集体的,但使用权是家庭的。农民子女户口迁出了,法理上讲他们还是可以作为自然人继承宅基地使用权。不然以后有不少农村孩子不好好学习了,因为离开家乡,以后宅基地使用权不能继承,房产也就不能继承充分利用(不能典当、抵押、转让)了。笔者遇到过一位村民,他儿子考取中专,为了保证家里的房产可以继承,没有把户口迁出。现在不少农民的房子本身是很好,很有价值的。
这里特别要指出,子女继承父母的宅基地使用权和农宅后,政府应当允许子女办理宅基地用权和农宅的权证过户手续,这样子女才能真正获得宅基地使用权和农宅所有权,才可以合法拥有或转让。
有的公民可能因为继承而有两处宅基地,现在大量的独生子女将来由于继承肯定会出现这种情况。集体收回复垦,成本会远远大于收益,理性的集体不会这样做。
3宅基地的抵押和转让
现在《物权法》规定使农宅交易范围过窄,交易难、交易量很小,使得农村房地产近乎变成死产,无法通过流通来增长自身价值,不利于农村不动产价值的实现,影响物的有效利用,对于权利人来说是极大的损失。其实,具备宅基地使用权分配条件的农户一般都会免费申请新的宅基地,不会购买别人的宅基地。而且有的地方已经没有符合农村购置宅基地的农民,农民即使想转让,也转让不出去。
市场经济条件下的物是流动的,只有流动才能实现物的价值。新的土地管理法实施后,国有土地使用权实现了从无偿无期限无流动到有偿有期限有流动的转变,国有土地资产价值得以显现,为社会经济发展注入了新的活力。而不分情况一味禁止包括宅基地使用权转让,这是有失公允的。房地一体不可分,禁止宅基地使用权转让,必然导致公民享有完全所有权的农宅也因此不能转让。
《土地管理法》、《城市房地产管理法》等赋予城镇居民可转让和抵押房地产的权利,而中国绝大多数土地和人口都在农村,现在农宅和宅基地不可交易,显然违反了法的平等精神。如果宅基地使用权不能抵押和转让,那这个权利是什么权利呢?在全面建设小康社会的新阶段,公民对住房的投资力度和房屋的建筑质量不断提高,农村房产在公民的财产结构中的地位日趋重要。公民需要资金发展生产,培养子女。限制农宅和宅基地使用权的抵押和转让,会使得农村的不动产难以进入市场进行交易,限制了公民的融资手段,导致公民的宅基地使用权是一个没有市场价值的权利,这是对公民利益的一个大损害。
现在禁止城镇居民在农村购置宅基地,笔者认为,可能主要考虑两个理由:
(1)维护农民的利益,确保农民“居者有其屋”
不少人担心我国的农民大部分文化程度较低,对未来预期把握能力有限。如果允许农民卖掉唯一的房产,会造成很多人居无定所,可能成为城市中流浪的游民,给社会带来不安定因素。
(2)保护有限的农业用地
对于第一个理由,其实这个问题可能没有必要过度担心,一般农民不会非理性地将宅基地使用权卖掉,卖宅基地应该要夫妻签字,卖掉房子,一般会有合理和充足的理由。农民只有在特别需要的时候才会出卖住房,如治病救命、子女上学、投资经营等,法律不应当进行过多限制;保守一点,笔者认为只要规定:“农民只有一处房子,则不能出卖宅基地”,这个问题就解决了。而在城市有房的农民或由于继承等原因拥有两处以上宅基地的农民(笔者在老家调查发现现在这样的农民不少)可以转让其宅基地和农宅,这不会产生居无定所的问题。
对于第二个理由,笔者认为,保护有限的农业用地主要应该用严格控制新批宅基地的方式解决。现在农村新结婚的一般为独生子,不应该再分户申请宅基地,两个儿子的农户,除少数民族外,属于超生,也不能再申请宅基地,但结婚分户后可以从别人手中购买宅基地和农宅。这样规定有利于计划生育。已有的宅基地使用权和农宅的交易不会占有农业用地。允许他们把多余的宅基地自由转让,可起到保护耕地的作用。
科学发展观要求统筹城乡经济社会发展,很重要的一条是统筹城乡改革,而统筹城乡改革最要紧的莫过于建立城乡一体化保护的财产制度。我们应该有制度的创新,保障广大公民的土地财产利益,建立一个与城镇房地产相衔接的农村宅基地使用权和农宅制度。所以,农宅、宅基地使用权应该与城市商品房类似。
城镇居民在农村购置宅基地已不是个别现象。现在,实际上很多城镇居民,有自由职业者,也有机关干部,到农村买农宅,买了以后就重新修建。可是他们买房子没有产权证,而是订一个合同,也没有得到法律保护,这种情况需要改变。应对于实践中实际存在的农村宅基地转让和抵押问题深究其存在的合理性和必然性,进行科学的疏导和规范,使之健康发展。
有些城镇居民基于养老、就业等考虑自愿到农村居住,一个在大城市里领取退休金的中低收入的老人,也许会非常乐意离开城市去乡村安度晚年。在上海卖掉30平米的老宅,可在农村买一幢别墅。那些在城镇竞争中失败的人们,或许也更加适合转移到平缓的农村去生活。城镇居民向乡村迁移的过程应当是城市文明向乡村扩散的过程,也有利于减轻城市人口压力,符合市场经济的一般规律。医生、教师、文人、画师等在农村生活,对建设社会主义新农村有极大好处。满足居民在农村的购房生活需要也有利于平或抑制城市房价,改善城市居民生活质量,提高我国城市竞争力。
中国现在的社会已经不是封闭型的静态社会,公民的流动和迁徙是社会常态。在城乡结合部和发达乡村,由于吸引了大量外地农民,集体成员身份和户籍之间的联系被打破,实际上是村民但不具备集体成员资格的现象已经相当普遍。只有赋予宅基地使用权人向非集体成员转让宅基地的权利,才能保障那些非集体成员的村民“居者有其屋”。
据我国有关城市化进程的分析资料显示,今后20年全国每年有1 200多万农村人口要转移到城镇地区,这一趋势在经济发达区更为明显。以目前我国农村居民点人均用地为153平方米计算,今后20年每年将约有18.36万平方米的农村宅基地可能闲置不用,并将变为潜在的市场供给。对于那些在城市化大潮中准备向城镇迁移的农民,如果限制他们将房产向非集体成员转让,将影响他们取得进入城市安身立业的最低资本,从而阻碍人口城市化进程。同时,如果他们进城之后继续将农村的房产保留在手中,将不利于我国现代农业的发展。所以,应该允许已经转为城镇居民的宅基地使用权人抵押或转让农宅和宅基地使用权。他们是新的城镇居民,和原来的城镇居民一样,可以没有自己农宅,靠租房。城市化过程中,有些善于农业的失地农民,可以用补偿款到异地农村买户农宅,承包农田,继续做农民。农村有些五保户,他们老了以后进集体养老院,他们的宅基地收归集体,如果可以出售,可以用于养老院的经费。现在越来越多的大学和中专毕业生到农村从事工作,应该允许他们在农村买一块宅基地,使他们安身立命。还应该允许农民利用自己的宅基地和农宅抵押养老。
