【出处】《中国司法》2004年第7期，第60－64页
【关键词】社区矫正
【写作年份】2004年


【正文】

简单地说，社区矫正（community correction；community-based correction）就是在社区中对犯罪人进行的矫正和控制活动。其中，矫正主要体现为帮助性活动，控制主要体现为监督性活动。自2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》以来，我国的社区矫正试点工作在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等省（市）正式开始。下面结合社区矫正试点工作，谈谈对社区矫正几个问题的思考。

一、推进社区矫正工作的重要意义

在当代中国，大力推进社区矫正具有十分重大的意义，主要体现在下列方面：

（一）有利于建设社会主义和谐社会

建立社会主义和谐社会， 是中国新一届政府在吸取了过去强调“斗争哲学”的深刻教训的基础上，适应我国社会的深刻变化而提出的发展目标，体现了中国政府执政理念的重大转变。在一个处在和平时期的社会中，犯罪与刑事司法是发生和解决社会冲突的主要领域，监禁刑的使用和监狱的存在，必然会增加这种冲突的程度，会进一步激化社会冲突与社会矛盾。与其不同，在社区矫正中，矫正对象与政府和社会的对立情绪远远小于监禁矫正，因此，与监禁矫正相比，发展社区矫正更有利于化解社会矛盾，减少社会对立，更有利于实现创建和谐社会的目标。

(二)有利于巩固执政基础

严厉打击犯罪固然是巩固执政基础的重要策略，但是，宽缓刑罚争取人心更是巩固执政基础的长久战略。在每一个罪犯身边都有亲属、邻里和朋友等一定数量的关系密切人员，刑罚的宽严不仅影响罪犯本人，而且也对这些关系密切人员产生重要的影响。如果以每名罪犯有20个左右的关系密切人员计算，那么，在整个国家受到刑罚宽严影响的人群，将是一个十分庞大的数量。在实行严苛刑罚的情况下，罪犯本人及其关系密切人员就会对国家产生不满、怨恨等消极情绪，就会对国家政权离心离德，一旦发生重大的风波，将会严重危及政权的稳定性。相反，如果对于那些罪行轻微或者已经改恶从善的罪犯判处恰当的刑罚，对他们实行社区矫正，不仅有利于化解他们的对抗情绪，促使他们更好地弃恶从善，改造成为守法公民，同时，也有利于争取其关系密切人员的理解和支持，增强他们对刑罚正义的认识和对国家政权的信心，从而促进他们对国家政权的向心力和认同感。因此，将没有必要监禁关押的罪犯放到社会上矫正是人心所向，无疑会促进社会凝聚力，有助于稳定执政基础。

（三）有助于促进整个国家的文明水平

刑罚文明是整个社会文明的一个重要方面。刑罚文明就是通过规定、适用和执行刑罚体现出来的社会文明，包括刑事立法中对刑罚种类及适用等的相关规定、刑罚的实际适用（判处）和刑罚的具体执行（即行刑）等方面。刑罚文明是社会文明的重要体现，促进国家的刑罚文明，可以推动国家的政治文明和其他文明的整体水平。一个刑罚文明水平很低的国家，很难说就是一个文明的国家。

随着人类文明程度的不断提高，刑罚制度的发展经历了从肉刑到监禁刑，从监禁刑到非监禁刑的演变。目前，世界上许多国家刑罚制度进入了以非监禁刑为主导的刑罚时代，一些国家社区矫正刑的适用超过了监禁刑，这是刑罚文明不断进步的表现，是人类刑罚发展的基本趋势。以典型的社区矫正形式缓刑和假释为例，在我国，据粗略估计，在2000年和2001年间，每年被宣告缓刑和被裁定假释的罪犯总数，只有12万人左右；如果以缓刑考验期和假释考察期平均为2年计算，那么，在社会上的缓刑犯和假释犯总数为25万左右，而同一时期被监禁罪犯为150万左右，监狱犯人占非监禁罪犯的600%左右。

大约在同一时期，一些国家中被监禁罪犯的数量远远低于缓刑和假释犯的数量。

在美国，根据2001年12月31日的统计，缓刑犯为383.9532万人，銆€假释犯为72.5527万人，銆€两项合计为456.5059万人；同一天美国被监禁的犯人总数为138.1892万人，銆€被监禁的犯人总数仅为缓刑和假释犯人总数的30.27%，这也就是说，被监禁的犯人总数不到社区矫正犯人总数的1/3。因此，如果仅仅从管理的犯罪人数量而言，可以说美国的社区矫正占据美国矫正的主导地位。

在法国，2000年1月1日的监狱犯人总数为5.2122万人，同一天处于社区矫正中（缓刑、附条件释放、社区服务和其他措施）的犯罪人总数为13.5020万人，銆€监狱犯人的数量仅为社区矫正犯罪人总数的38.60%。

在其他一些亚太国家，缓刑犯和假释犯的数量也远远超过监狱犯人的数量（见表1）。

表1：亚太地区的监狱犯人总数与缓刑犯和假释犯的比率

国銆€ 家 监狱犯人总数(万) 缓刑犯数量(万) 假释犯数量(万) 监狱人口占社区矫正犯罪人总数的百分比

澳大利亚 1.9563 4.0539銆€ 銆€0.7611 40.62%

加拿大 3.0790 11.1433 銆€0.9925 25.37%

印度尼西亚 5.3399銆€ 銆€0.0802銆€銆€ 銆€0.3966 1119.94%

日本 5.6133 1.5105 銆€0.6317 262.03%

韩国 6.4038 5.2658 1.2407 98.42%

新西兰 銆€0.5648 1.7726 銆€0.1502 29.37%

泰国 20.6011 13.1933 銆€2.3348 132.66%

从表1中可以看出，澳大利亚、加拿大、韩国和新西兰的监狱犯人数量少于缓刑犯和假释犯的总数，这说明在这几个国家中，处于社区矫正中的犯罪人数量要多与监狱犯人数量；而在印度尼西亚、日本和泰国，监狱犯人的数量要多于缓刑犯和假释犯的总数，这说明在这几个国家，社区矫正的地位不如监狱重要。

中国作为一个在国际社会中日益发挥重要作用和影响力的泱泱大国，应当扩大社区矫正的适用，改变以监禁刑为主的刑罚现状，促进国家刑罚文明的进步，从而为提升整个国家的文明水平作出贡献。

（四）能够体现行刑人道化的要求

监禁刑作为除死刑以外最为严厉的一类刑罚方式，对于一些有相当人身危险性的罪犯来说，是有适用必要的。对于这样一些犯罪人判处监禁刑，可以通过监禁措施控制他们的行为，防止他们再次实施危害社会的行为，这是对社会上更多的守法公民体现人道主义精神的必然要求，因为听任一小部分危险的犯罪人侵害其他守法公民，是一种极不人道的做法。但是，对于人身危险性较低、不致再危害社会的罪犯，例如，老残病犯，过失犯，部分女犯、未成年犯、偶犯等，判处非监禁刑，实行社区矫正，无论是对这部分犯罪人来说，还是对于广大的守法公民来说，都是符合人道主义精神的，因为这样做的结果，既考虑了这部分罪犯的情况，采用了适合他们的刑罚措施，同时也不危害广大守法公民的利益。

从另一个角度看，社区矫正也符合对罪犯区别对待的行刑原则。首先，对人身危险性较低、不致再危害社会的罪犯实行社区矫正，体现了将他们与危险罪犯区别对待的精神。其次，让这类罪犯在社区服刑，可以继续保持与社会和家庭的联系，甚至也不影响他们就业，这种较为宽缓的处遇方式有益于感化并激励其向善的行为，从而更加深刻地体现了区别对待的精神。再次，这种分类处遇从根本杜绝了监禁环境下罪犯之间的交叉感染，可以避免服刑过程带来的消极后果，这正是行刑人道化的深层内涵之一。

（五）有利于解决监狱拥挤问题和维护监管安全

我国目前狱内押犯超过154万人。随着我国社会经济的迅速发展，各种社会矛盾还会进一步增加，甚至有可能在局部地区和一定时间激化，由此会导致犯罪进一步增长，如果继续依赖监禁刑，监狱押犯的数量还会持续攀升。但是，在另一方面，我们建造新监狱、扩建现有监狱的速度是很慢的；而且，大规模建造新监狱，或者不断扩建监狱，也不是一种明智的、合理的政策选择，会造成人力、物力、财力资源的巨大浪费。因此，目前在一些地区中，监狱内罪犯拥挤的问题普遍比较明显，在个别地区达到非常严重的程度，这种状况将会持续较长时间。在这种形势下，扩大社区矫正的适用，将没有必要监禁的罪犯放到社会上矫正，就可以大大缓解监狱拥挤的状况。从很多方面来看，扩大社区矫正的适用，才是缓解监狱拥挤的积极的、可持续使用的明智策略。

监狱拥挤给监狱的安全管理带来巨大的困难。许多研究已经证实，监狱拥挤会增加罪犯的暴力行为。美国心理学家保罗？保罗斯（Paul B. Paulus）指出：“大多数档案研究集中探讨了监狱拥挤和社会不良行为，包括针对罪犯或矫正官员的侵犯行为之间的联系。研究得出的基本结论是，监狱拥挤可能与破坏行为或侵犯行为的增加有关。……拥挤增加了造成挫折、易激惹（irritability）或诱发攻击行为的机会，它们又会增加暴力行为或不良行为。……由于身体接近会助长对抗，所以，空间密度尤其会增加包括攻击性冲突在内的违纪率。”銆€同时，监狱拥挤也会导致其他的不利后果，例如，使监狱工作人员与犯人之间数量对比的严重失衡，每一名监狱工作人员监管的犯人的数量大量增加；更容易损害犯人和监狱工作人员的身心健康；大量增加监狱工作人员的劳动强度，增加他们在工作中的疲劳程度，等等。这些都会增加监狱的不安全因素，影响监管安全的维护?

銆€ （六）有利于降低行刑成本，合理配置行刑资源

监禁行刑成本之高早已为许多发达国家所重视，这也是它们在20世纪七八十年代转而求助社区矫正的一个重要原因。例如，根据希尔顿（M. Shilton， 1994）对美国的克罗拉多州、北卡罗来那州、俄亥俄州和弗吉尼亚州的矫正费用的调查，不同形式的矫正每年花在每个犯罪人身上的运作经费有很大的差别（见表2）。

銆€銆€銆€ 表2：美国4个州不同矫正形式的运作费用（单位：美元；时间：1994年）

矫正形式 年人均费用 矫正形式 年人均费用

社区服务 銆€ 2759 家庭监禁 銆€銆€銆€402

缓刑 銆€銆€869 中途之家 銆€銆€12494

严格监督的缓刑（IPS） 銆€ 2292 矫正训练营 銆€銆€23707

电子监控（EM） 銆€ 2759 看守所 銆€銆€14363

日间报告（day reporting） 銆€ 2781 监狱 銆€銆€17794

从表2中可以看出，如果以监狱的年平均费用作为标准的话，那么，一些典型的社区矫正措施的年人均费用分别为：

社区服务的年人均费用仅为15%；

缓刑的人均费用仅为3.88%；

严格监狱的缓刑的人均费用仅为12.88%；

电子监控的人均费用仅为15.50%；

日间报告的人均费用仅为15.62%；

家庭监禁的人均费用仅为2.25%；

中途之家的人均费用仅为70.21%。

因此，社区矫正可以大大节省矫正费用。

在澳大利亚， 1995—1996年度用于每名犯人的费用为 ：监禁一名犯人的年度费用是49491澳元，社区矫正犯人的年度费用是1690澳元，社区矫正犯人的年度费用仅为监禁犯人年度费用的3.41%。

在我国，监狱行刑的成本虽然不及发达国家的水平，但是花费也相当可观。根据粗略估计，我国监禁一名罪犯的年度花费平均为人民币1万元左右，在城市地区高达人民币2万元左右。如果对大量罪犯使用社区矫正，国家在每名罪犯身上的花费节省8000—9000元（即不超过监禁费用的10%—20%）的话，那么，就可以大大节省国家在刑罚执行方面投入的资源，大幅度降低行刑成本。

因此可见，扩大社区矫正的使用范围，就可以有效降低行刑成本。而且，随着社区矫正的发展，将部分行刑资源转而投向社区，在增强对社区矫正对象的矫正和控制的同时，也可以收到其他的许多社会效益，例如，建设社区基础设施，改善社区服务体系，改进社区邻里关系，发展社区预防犯罪体系，帮助罪犯家庭改善生活和促进罪犯就业等，这是有益于社会安定、具有长效意义的行刑资源配置，会从根本上影响犯罪不断增加的趋势。

（七）有利于提高罪犯的改造质量和维护社会稳定

开展社区矫正，将一些不需要监禁或不再需要继续监禁的罪犯置于社区中进行改造转化，不仅有利于监狱集中人力、物力和财力改造那些只有在监禁条件下才能改造的危险而顽固的犯罪分子，提高监狱内罪犯的改造质量，还可以使社区矫正机关通过多种途径，充分利用社区资源，有效性地对社区矫正对象实施社会化的改造。这样，就可以提高对所有罪犯的改造质量，减少重新犯罪，维护社会稳定。

已经进行的大量研究发现，罪犯不同程度地存在着一些问题或缺陷，而在社区中可以更好地纠正这些问题或缺陷。例如，一些罪犯存在情绪控制不良、认知和思维偏差等问题；一些罪犯存在缺乏职业技能，在劳动力市场上缺乏竞争力；还有一些罪犯存在着文化程度偏低、不适应社会发展需要等问题。尽管监狱管理部门一直在努力解决罪犯的这些问题，但是，由于监狱环境的限制、监狱内有效资源的缺乏和对罪犯人身自由的限制，在监狱中难以很好地解决这些问题，使监狱内的罪犯改造受到很大的制约。与此不同，在社区矫正中，一方面，社区矫正机关可以充分利用良好的社区资源，更加有效地帮助罪犯解决这类问题，例如，利用社区中的专业培训机构，有效地提高罪犯的职业技能；利用社区中的专业心理咨询机构，解决自己的情绪等心理问题。另一方面，社区矫正对象也可以最大限度地利用行动比较自由的特点，在社区矫正机关的监督下，通过自己努力解决自己的问题。例如，社区矫正对象自己可以方便地参加多种继续教育活动，利用社区资源提高自己的素质。所以，社区矫正更有利于提高罪犯改造质量，从而也更有利于从根本上维护社会的稳定。

（八）有利于实现司法工作的根本目的

司法工作的根本目的，就是化解社会矛盾、维护社会稳定、实现社会正义。因此，司法工作的改革和发展，应当朝着这个方向努力，而推行社区矫正，则是实现这个根本目的的理想途径之一。

要化解社会矛盾，就要努力缓解、消除人们之间的矛盾和纠纷，帮助人们恢复心灵的宁静和情绪的平和。但是，如果一味地强调“打击”、“镇压”，虽然也能在短时间内维护社会的秩序，但是，不可能带来彻底的心灵宁静和情绪平和，因为“打击”、“镇压”等造成的心理强制，有可能激化一部分人的抗拒心理和仇恨情绪。比较缓和的社区矫正则具有不激化矛盾、帮助恢复情绪平衡的作用，有可能带来真正的心平气和。特别是在未来大量使用调解、赔偿等方法解决轻微犯罪的情况下，社区矫正更能够产生这方面的效果。

要维护社会稳定，就要兼顾犯罪人、被害人和社会三方面的利益。忽视了哪一方面的利益，都有可能引起社会不稳定。偏重使用“镇压”措施、重视监禁罪犯的做法，就没有很好地兼顾这三方的利益：

首先，对于犯罪人来说，将一些没有必要关进监狱的犯罪人关进监狱，有可能使他们变得更坏，而无助于他们出狱之后的重新生活。同时，将犯罪人关进监狱，也会给他们的家庭造成严重的困难，这会引起新的影响社会稳定的问题。

其次，对于被害人来说，也没有很好地顾及他们的利益。对犯罪人判处监禁刑，将犯罪人送进监狱，虽然可以发泄被害人的愤怒情绪，使被害人获得心理上的安慰，但是，被害人遭受的大量身体、财产等方面的损失，却得不到实际的赔偿。如果将罪行轻微的犯罪人留在社区中，让他们继续从事原来的工作，就可以有效地赔偿被害人的损失，从而切实解决被害人因遭受犯罪侵害而产生的困难问题。同时，通过个别化的赔礼道歉等方式，也可以缓解、平息被害人的愤怒情绪，达到与判处监禁刑同样的、甚至更好的心理效果。

再次，对于社会来说，大量地、不加区别地监禁犯罪人，不仅花费了大量的社会资源，将大量宝贵的社会资源用于非建设性的方面，影响了在经济建设、文化、教育、卫生、福利等社会发展方面的资源份额，而且也会引起其他的社会负担，例如，对被监禁罪犯的家庭和子女的救助等。

由于强调“打击”和过度使用“监禁刑”存在着很多的问题，所以，按照这种指导思想进行的刑事司法活动，就不能很好地实现社会正义。进一步讲，按照这种思维模式进行的刑事立法活动，也不可能很好地体现社会正义。

二、关于社区矫正的立法问题

我国社区矫正的大力发展，最终需要立法方面的修改和完善。要通过修改现行的法律和制定相应的法律，完善社区矫正的法律制度。

（一）尽快完善地方性法规

由于对制定全国性社区矫正法律的要求很高，条件不可能很快成熟，因此，可以首先加强地方性社区矫正法规的制定与完善工作。我们已经看到，进行社区矫正试点工作的一些省市已经制定了一些规范性文件，这些规范性文件对于社区矫正试点工作的顺利进行，起了很重要的促进作用。应当根据社区矫正试点工作中遇到的问题和总结的经验，不断完善这些规范性文件，在条件成熟时，按照《中华人民共和国立法法》的规定 ，将它们制定为地方性法规，从而进一步完善它们的内容，增强它们的权威性，为全国性的社区矫正立法提供必要的基础。

（二）促进《中华人民共和国社区矫正法》的立法工作

从目前我国刑事立法和司法的实际情况来看，现行法律中包含了很多制约社区矫正进一步发展的内容，也存在着很多促进社区矫正进一步发展的法律空白。同时，在司法实践中，也存在着很多制约社区矫正发展的制度性障碍。但是，作为一个单一制国家，地方性法规所能起的作用是很有限的，地方性法规的内容不能与国家的基本法律相冲突。因此，要彻底解决制约社区矫正顺利发展的法律问题，对现行法律制度进行重大修改，建立适合中国国情的社区矫正法律制度，必须制定统一的《中华人民共和国社区矫正法》。

完整的《中华人民共和国社区矫正法》起码应该包括下列内容：

第一章“总则”。内容包括社区矫正的概念、目标或者任务、基本原则、相关机构的职责和其他一般性规定。

第二章“社区矫正对象”。内容包括适合进行社区矫正的各类罪犯。在这一章中，要对可以或者应当适用社区矫正的犯罪人及其类型，做出明确的规定。

第三章“社区矫正机构”。内容包括社区矫正措施的决定机构，社区矫正工作的管理机构，社区矫正工作的执行机构及其设置，不同机构的具体职能等。

第四章“社区矫正工作者”。在这一章中，要规定社区矫正工作者的法律地位（执法身份、权利和义务等）、类型、任职资格等内容。可以考虑将社区矫正工作者分为两类：一类是专业社区矫正工作者，另一类是非专业社区矫正工作者，包括准专业人员、志愿人员等。

第五章“社区矫正工作程序”。这一章的内容包括开展社区矫正工作的具体程序，包括各种相关的法律程序或者手续等。

第六章“社区矫正工作内容”。这一章主要规定社区矫正工作的具体内容，包括日常管理、调查、监督、奖惩、帮助、教育等活动。

第七章“社区矫正工作保障”。这一章主要规定社区矫正的人员保障、经费保障、设施保障等内容。

从我国全国性立法的历史和现状来看，要制定社区矫正方面的全国性立法，存在的困难是很大的。如果走“先地方、后中央”的立法道路，用地方立法推动全国性的立法，可能会加快全国性立法的进程。同时，社区矫正试点工作的成效，也将会对全国性立法的进程，产生直接的影响作用。如果在社区矫正试点工作中成效显著，使人们看到社区矫正工作可以带来实实在在的好处，看到在社区矫正试点工作中取得的突出成绩和工作经验，也许会加快全国性立法的进程。反之，则会危及社区矫正事业的发展前景。

（三）社区矫正立法的地位与形式选择

在未来，社区矫正必将形成与监狱矫正或者监禁矫正相并行的行刑系统。从一些国家社区矫正机构和系统的发展来看，社区矫正机构是与监狱机构并行发展的，它与监狱机构地位平等。而且，从监管的罪犯人数来说，很多国家中社区矫正系统监管的罪犯人数已经大大超过了监狱系统。因此，作为调整罪犯社区矫正工作的法律，社区矫正立法起码应当具有和监狱法同等的地位。

在社区矫正立法的具体形式上，可以有两种选择。首先，作为近期的立法目标，可以把社区矫正立法作为一种与监狱立法并行的法律形式，制定出与监狱立法具有同等地位的社区矫正法。其次，从长远发展来看，为了更好地协调社区矫正与监禁矫正两个刑事执法系统，也为了更好地在立法上体现刑事司法制度的合理理念，完善科学的刑事法律体系，应当将监狱法、社区矫正法以及其他相关内容加以整合，制定出一部统一的《刑事执行法》，使之成为与《刑法》、《刑事诉讼法》并行的一部刑事基本法律，统一和完善刑事执行工作，有效地解决目前刑事执行工作不统一带来的种种弊端，提高刑事执行的效率和质量，更好地实现刑事司法中的正义。

三、关于社区矫正的组织建设问题

社区矫正的有效运行，必须有一套完整合理的组织系统。为了进一步推进社区矫正工作的发展，应当建立一套包含各个层次的组织系统，为社区矫正的顺利进行提供组织保障。基本思路是，应当设立与监狱管理部门并行的社区矫正管理部门。

笔者设想，可以按照下列思路建立社区矫正的组织系统：

（1）在中央一级，可以进一步整合司法部内有关司局的职能划分，将基层工作指导司改造为社区矫正司或者社区矫正局，主要负责全国范围内的社区矫正工作，特别是法律制度的完善，重大理论问题和实践问题的研究，有关工作的协调。

（2）在省（直辖市、自治区）一级，可以在司法厅（局）内设立社区矫正局，分管本地的社区矫正工作。

（3）在县（区）一级，可以在县（区）司法局内设立主管社区矫正工作的科室。考虑到社区矫正是重要的执法工作，不仅需要处理大量的法律事务，还需要进行专职队伍和非专业队伍的建设与管理，需要组织社区矫正对象开展多种活动，这些工作中的很大一部分需要由县（区）级管理机构来承担，因此，应当大力加强县（区）级管理机构的建设，充实合格的管理人员，配备必要的工作设施。

（4）在乡（镇、街道）一级，要充分发挥基层司法派出所的作用，让它们成为社区矫正的实际工作机构。为了有效地开展社区矫正工作，应当进一步充实司法所的力量，配备合格的一线工作人员；同时，对现有工作人员进行系统的培训，完善他们的工作技能，提高他们的工作水平。

建立单独的社区矫正组织系统是很有必要的。首先，社区矫正本身是一项专业行很强的工作，需要由专门的组织进行协调，需要专门的人原来管理。其次，社区矫正具有良好的发展前景，在未来有很大的发展空间。从一些国家的情况来看，社区矫正系统所监管和控制犯罪人数量，远远超过了监狱系统。再次，社区矫正系统在整个国家犯罪预防方面，可以发挥更加重要的作用。良好的社区矫正系统建立之后，不仅可以对社区矫正对象发挥监督管理和矫正作用，还可以在增进社区居民的法律意识、预防社区的违法犯罪方面，发挥重要的作用。




【作者简介】
吴宗宪，北京师范大学刑事法律科学研究院教授、法学博士，犯罪与矫正研究所所长，社区矫正研究中心主任。