公益案件的救济路径：督促起诉抑或提起诉讼

【摘要】近年来，在我国，有关保护公共利益的民事案件一次次摆在法院面前，这些诉讼因其社会性和公共性，已经引起了社会各界的广泛关注，并成为我国司法实践和社会生活中的热点话题。旨在保护公共利益的民事诉讼在我国司法实践中的出现及其在运作中所遭遇的困境，向我们提出了一个极为关键的问题：公共利益如何才能得到有效保护？民事诉讼是否具有保护公共利益的功能？检察机关能否直接介入民事诉讼？这些问题一直困扰着理论界和实务界。检察机关作为国家利益和社会公益的代表，在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，应该有责任也有能力直接介入民事诉讼，通过督促起诉或提起诉讼等监督方式来更好的保护公共利益。
【关键词】公益 司法困境 督促起诉 监督

在现代法治国家中，运用司法途径保护私人利益，是人类的共识。司法救济特点是：司法机关地位中立，奉行不告不理的原则，由利益受侵害的确定的个人或集团启动司法程序，而后由司法机关通过司法判决确定私人利益，并以国家强制力为后盾实现私人利益的保护。“随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。”【1】此类损害同时影响到众多人员的利益，往往涉及极为复杂的事实认定和疑难法律的适用。面对这类大量的损害，民事诉讼渐渐迈过了保护私益的界限，而开始与公共利益的保护建立内在联系。传统上，对公共利益的保护多与司法救济相分隔，人们并不认为公共利益可以通过司法途径加以解决。而今，这一观念已有深刻变化。近年来，在我国，有关保护公共利益的民事案件一次次摆在法院面前，这些诉讼因其社会性和公共性，已经引起了社会各界的广泛关注，并成为我国司法实践和社会生活中的热点话题。
一、公益案件的司法困境
在我国，尽管法律制度中还没有民事公益诉讼的一席之地，但是司法实践中旨在保护公共利益的民事案件却时有发生。这些案件大致可分为两类：一类是由个人提起的涉及公共利益保护的民事诉讼，大多发端于私益诉讼，但是其意义已经超越了私益诉讼本身并引起了社会各界的广泛关注。另一类是由特定机关——检察机关提起的民事诉讼。客观而言，这些案件虽然均带有强烈的保护和捍卫公共利益的色彩，在实践中也获得了舆论的广泛支持，但除由检察机关提起的民事诉讼胜诉比例较大外，其他案件大多以失败告终。即使是由检察院提起的民事诉讼，在提起诉讼之前，也大都经历了反复讨论、向上级请示、与法院多次沟通的过程。检察机关能否直接提起民事诉讼，在法律上和民事诉讼程序上遭受了异常激烈的争论。
关于检察机关能否直接介入民事诉讼，法学界争议很大，褒贬不一，在理论上形成了三种不同的意见：第一种是肯定说。此种观点认为，国有资产流失、环境污染、垄断等涉及公益案件，侵害的是不特定的对象，没有明确的受害人或适格的原告，又不能形成集团诉讼，但是侵权事实确实存在。在找不到适格主体或适格的主体不提起诉讼时，应该允许检察机关直接介入民事诉讼[2]。第二种是否定说。主要以清华大学张卫平教授为代表。张卫平教授提出不应随意剥夺国企的契约自主权。国有企业作为法人单位，应当具有独立处分所支配财产的权利，如果检察机关以国有法人单位的财产处置不合理为由提起诉讼进行干预，显然会导致我国大量国有企业的契约自由权受到司法干预[3]。第三种是折中说。此种观点认为，检察机关发现损害公益的案件，首先应该提出司法建议，要求有关主管部门依法履行监管职责。如果主管部门置国家利益、公共利益于不顾，不履行职责，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，依照宪法有关保护国家财产、国家公共利益的精神，可以直接提起民事诉讼。
在司法实践中，法院系统对检察机关直接介入民事公诉予以质疑，往往以无法律依据为由拒绝受理检察机关提起的民事诉讼。
通过以上分析，笔者认为，检察机关是国家利益和社会公益的代表。在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和社会公益的诉讼主体。在公益案件中，检察机关直接介入民事诉讼，应该分为两种情况：一是公益案件中，虽然侵害的是不特定的对象，但有明确的受害人或适格的诉讼主体，只是该诉讼主体不知、不愿或不敢提起诉讼。此种情形下，检察机关应该提出司法建议，督促诉讼主体及时提起民事诉讼。二是公益案件中虽有侵权事实，但找不到适格的诉讼主体或者虽有适格主体，但是该主体以牺牲国家利益和社会公共利益为代价来维护自身利益，故意不提起诉讼。此种情形下，检察机关为维护国家利益和社会公共利益，可以直接提起民事诉讼。
二、公益案件的救济路径之一：民事督促起诉
民事督促起诉，是一项法律上的公共利益救济措施，是指检察机关为保护国家利益、国有资产和社会公共利益，对有关监管部门或单位不履行或怠于履行监管职责的行为进行监督，建议、督促该有关监管部门或单位及时依法提起民事诉讼，给予受损害的公共利益法律上的救济，并对审判活动予以监督的一项举措。这一举措主要基于我国检察权的定位及宪法、《人民检察院组织法》关于检察机关保护国家财产的规定。从这几年检察机关督促起诉的实效来看，民事督促起诉尽管缺乏具体程序规范，但总体上符合立法的目的和精种，该举措为维护公共利益特别是防止国有资产流失方面作出了巨大贡献。
（一）对民事督促起诉的理性分析
1、民事督促起诉是法律监督职能在支持起诉基础上的创新与发展
实践中，检察机关针对国有资产流失等案件开展了支持起诉，其法律依据便是民事诉讼法第15条规定的支持起诉原则。在检察机关支持起诉案件中，检察机关主要是通过向法院提交支持起诉意见书、运用其掌握的公权力调查收集证据提供给原告等方式来支持起诉的。而作为支持对象的国资委等相关部门，完全有能力自己提起诉讼，并不存在受害人因客观原因不能、不敢起诉的情形。这既违背了民诉法设置支持起诉原则中维护弱势群体利益、维护社会公平正义的法理，又有违司法公正与司法权威。在此基础上，检察机关开展了督促起诉的监督方式，即在涉及公益案件中，检察机关通过检察建议督促有关主体提起民事诉讼，维护公益。民事督促起诉是检察机关的法律监督职能在支持起诉基础上的有益探索和理论创新。
2、民事督促起诉是国家干预与私法自治的有益结合
民商事领域奉行的是私法自治原则，即民事主体从事民事活动时，以自己的真实意思表示来充分表达自己的意愿，根据自己的意愿来设立、变更和终止民事法律关系。有原则必有例外。无论是私法领域还是公法领域，均奉行国家利益、公共利益优位原则，即，任何活动不得损害国家利益和社会公共利益。公共利益是私法自治原则的一个禁区。检察机关是国家利益和社会公益的代表，当国家利益与公共利益在私法领域中受到损害时，当然要进行适当干预。民事督促起诉正是检察机关在私法自治基础上所进行的国家干预。
3、民事督促起诉符合我国检察权的定位
检察机关民事督促起诉既符合我国宪法原则和法律精神，又符合分权制衡的宪政与法理。《中华人民共和国宪法》第12条第2款规定：国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏。第15条第3款又规定：国家依法禁止任何组织或个人扰乱社会经济秩序。《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定：人民检察院行使检察权，保护社会主义全民所有的财产。检察机关作为专门法律监督机关，运用公力救济手段完全符合宪法和法理。基于民事督促起诉救济的是国家利益、社会公共利益，以公共利益为本位，贯穿公权力制约，符合我国检察权以公权力监督为轴心的定位[4]。
（二）民事督促起诉的条件
不是所有的损害公共利益的民事案件都可以进行督促起诉，检察机关开展督促起诉工作应当符合以下条件，缺一不可。
1、必须有损害国家利益或社会公共利益的行为发生。这种损害必须直接发生在民事活动中，而且危及到国家和社会公共利益。国有资源、生态环境或国有资产等遭受损失，并不必然损害国家利益和社会公共利益。当国家作为平等主体参与市场活动时，其损失性质的确定一定要排除市场机制和市场风险的因素。
2、必须是有关监管部门或单位不行使或怠于行使自己的职责。一是相关部门或单位必须负有法定职责；二是该部门或单位不行使或怠于行使自己的职责。只有如此，检察机关督促起诉才有正当的理由。
3、提起民事诉讼是维护国家利益和社会公共利益可行和有效的方式。如果案件不属于法院受理民事案件的范围，或者督促起诉的结果不能使受督促部门以民事诉讼的方式达到维护国家利益或社会公共利益的目的，检察机关督促起诉便毫无意义。
三、公益案件的救济路径之二：提起民事诉讼
检察机关是国家利益和社会公益的代表。在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和社会公益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，有责任也有能力向人民法院提起诉讼。
在公益案件中，检察机关提起诉讼，不是为了自己的利益，而是为了保护国家利益和社会公益。如果检察机关是为了自己的利益提起民事诉讼，这时，它必然是作为发生争议的民事关系当事人的身份，而不是作为国家利益和社会公益的代表，由此而引发的诉讼是“私诉”，即一般民事诉讼。
有观点认为，检察机关提起民事诉讼是对私法活动的过度干预，是对意思自治原则和处分原则的有意践踏。对此笔者不敢苟同。意思自治原则和处分原则是私法的基本原则，但这一原则并不是绝对的。对私法的活动，在遵守意思自治原则和处分原则的基础上，国家是有权进行监督和干预的。这种监督和干预，不是否认私法，而是对借口意思自治原则和处分原则实施民事行为侵害国家和公共利益的行为进行监督和干预。因此，检察机关作为国家利益和社会公益的代表，有权对此类行为进行干预，提起民事诉讼。
在司法实践中，作为法律监督机关的检察机关不可能对每个民事案件进行监督和干预。检察机关监督、干预私法活动的重点是保护国家利益和社会公共利益。检察机关提起民事诉讼，主要适用于两种情形：一是双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会利益和公共利益的民事案件，如国有资产流失案件。此类案件中，双方当事人所进行的民事活动侵害了国家利益和社会公益，对双方当事人均有利益。双方当事人以牺牲国家利益和社会公共利益为代价来维护自身利益，故意不提起诉讼。此种情形下，检察机关为维护国家利益和社会公共利益，可以直接提起民事诉讼。二是无适格主体即侵害不特定多数人的利益的案件。对于侵害不特定的公共利益的案件，由于受害人的数量无法计算或人数众多，没有特定的原告提起诉讼。因此，检察机关可以代表社会公益，向法院提起诉讼，请求判决行为人赔偿，将赔偿金作为基金，为此类受害人服务。
综上所述，在我国，随着社会的发展和公民法律意识的逐步提高，涉及公共利益的民事案件逐渐兴起并引人注目。检察机关作为国家利益和社会公益的代表，应该有能力也有责任直接介入民事公益案件。在远期，检察机关介入民事公益案件的条件日趋成熟，应当构建检察机关民事督促起诉和提起民事诉讼制度。世界各国规定的检察机关提起民事诉讼的案件类型，大多可为我国所借鉴，但根据我国的具体国情，在确立检察机关督促起诉和提起民事诉讼制度之初，不宜对案件的受理范围规定的过宽。因此，在损害公益案件中，若有明确的受害人或适格的诉讼主体但未提起诉讼时，检察机关可通过司法建议督促起诉；若无适格的诉讼主体或诉讼主体为维护自身利益故意不起诉从而损害了国家利益或社会公共利益的，检察机关可直接提起民事诉讼，以此来更好的维护国家利益和社会公共利益。




参考文献：
【1】[德]H. 盖茨：《扩散利益的保护——接近正义运动的第二波》，载[意]莫诺·卡佩莱蒂编：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第66页。
[2] 陈桂明：《谈检察机关介入公益诉讼》，载《国家检察官学院学报》，2005年第3期。
[3] 刘小燕、黄献安：《检察院能否提起民事诉讼》，载《人民法院报》2002年11月29日，第5版。
[4] 傅国云：《论民事督促起诉——对国家利益、公共利益监管权的监督》，载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2008年第1期。