【出处】《环境》2011年第5期
【关键词】环保局；原告资格
【写作年份】2011年


【正文】

案情简介

自2009年9月开始，昆明三农农牧公司和羊甫联合牧业公司在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，陆续允许养殖户进入养殖小区养猪，导致废水渗入地下水系统，造成千米之遥的大龙潭水质变坏，两个月后出现发黑发臭现象，人畜无法饮用。

事故发生后，官渡区环保局作出责令停止养殖、罚款50万元的处罚决定。但被告对停止养殖置之不理，自行采取临时防渗措施后继续养殖，致2010年2月底至3月初再次发生养殖废液泄漏事故，使大龙潭氨氮等严重超标，同时使邻近的花庄水库等污染风险始终不能消除。

2010年8月，昆明市环保局提起公益诉讼，请求立即停止侵害，赔偿污染治理费417.21万元，以及事故专项应急监测费和治理成本评估费15.5万余元。

昆明市中院认为，环保局为保护该市生态、生活环境，追究危害环境的侵权责任，挽回环境侵权行为给社会造成的损失，代表国家向两被告提起民事诉讼，符合法律规定。2011年1月，法院做出一审判决，要求两被告立即停止侵害，向市环境公益诉讼救济专项资金支付治理费417.21万元和治理成本评估费13.252万元；驳回环保局其他诉讼请求，案件受理费4万元由两被告承担。

自2008年底市中院环保审判庭挂牌以来，人们寄望于其能够成为通过公益诉讼遏制污染的典范。然而其后的两年间，该庭一直在零受案的尴尬中煎熬，直到迎来本案的破冰。在一片叫好声中，却也不乏“抡起大棒打蚊子”的质疑，本案的原告环保局，更是被推到风口浪尖上：环保局作为负有法定监管职责的行政机关，能否作为环境公益诉讼的原告？

双方交锋

事实上，云南的态度也一直摇摆不定。昆明市中院、检察院、公安局、环保局于2008年11月联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》规定检察机关、环保部门和有关社会团体可以提起公益诉讼；而2009年《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》却以“环保公益诉讼制度本身就是司法对行政执法的补充，在环境公益行政诉讼中，行政机关可能成为不履行法定职责之诉的被告”为由排除了环保局；本案则再次认可了环保局的原告地位。

本案的出现显然与2010年8月最高法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》有关。《意见》明确提出，各级法院要依法受理环保部门代表国家提起的环境污染损害赔偿案件。作为回应，2010年11月，昆明市中院与市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，确立了检察机关、环保机关、环保社团作为公益诉讼人的地位。

最高法院和云南省的有关文件显然并未对环保局作为公益原告的必要性和正当性予以论证，即便在可操作性上亦是语焉不详。不解决这些问题，不仅环保局作为原告的正当性值得怀疑，甚至会造成司法体制和行政体制的扭曲，环境公益诉讼制度也就难以进入法律层面得到普遍推广。庆幸的是，理论与实务界均意识到这一问题，并展开了激辩。

反对者认为，环保局作为法定监管部门，拥有充分的行政权力来预防和控制污染，因此没有必要再赋予其提起公益诉讼的权力；如果允许环保局迳行提起诉讼，相当于逃避行使行政权，有怠于履行职责的嫌疑；且允许其诉讼即意味着同时运用行政程序和司法程序，会造成行政和司法资源的浪费。环保局不仅不应作为公益诉讼的原告，反而应当成为行政公益诉讼的被告。

支持者则认为，作为执法者，环保局可以对污染者作出行政处罚和行政命令；在充当公益诉讼主体时，环保局就成为了财产所有权人的代表，代表公共利益要求污染者停止对环境的侵害，这两个身份并不存在互相取代。同时，环保局能最快捷、最及时地发现环境污染问题；对证据的收集最完善、最便利，行政执法中固定的证据可以作为诉讼中的证据使用；环保局对相关法律法规的熟知、掌握程度，以及所掌握的资源，也优于其他诉讼主体。

同一主体，两种截然相反的观点，各有说辞且表面看起来各有其道理。孰为真命题？作为法律适用权威机关的最高法院非常突兀的给出了一个支持结论，且除环保局外未涉其他，显然不能使争议停歇。问题究竟出在哪里？

寻找症结

不难发现，上述立论都是简单就环保局谈原告资格，没有将公益诉讼作为整体对待，从而忽略了公益诉讼的功能定位以及不同主体之间的协调，“只见树木不见森林”，因而难以发现问题的症结所在。

从发生学上看，环境公益诉讼是作为执行环境法律的补充，是作为对传统诉讼模式在公益保护上不足的矫正而产生的。例如，美国公民诉讼即源于人们认识到有限的资源、不充分的信息以及政治的压力经常使政府的环境执法不力，因而通过公民诉讼激励责任机构更积极的落实污染控制标准，并在这些机构未能勤政的情况下提供另外的执行机制；同时，通过提前告知程序，保证公民诉讼不至于取代行政执法。因而，讨论环境公益诉讼时，应时刻谨记其功能在于对环境执法和传统诉讼的补充，而非替代，忽略这一定位，便容易走入“全有或者全无”的歧路。

明确公益诉讼的这一定位，即可容易得出以下结论：其一，根据权力配置原则，司法作为最后一道防线，解决的应是行政失灵的问题，这要求环保局提起诉讼应限于穷尽行政权的场合；其二，如果传统诉讼模式能够解决问题，公益诉讼就应当加以限制。

所以，环保局能否作为公益诉讼原告，关键在于行政权能否有效实现对公益的保护。

根据《宪法》和《环境保护法》等规定，环境公益的直接维护者是环保部门。环境公益损害没有通过行政权力得以纠正，要么是环保部门怠于行使权力，要么是囿于行政权的边界使环境监管出现真空。反对方仅看到环保局怠于履行责任，却忽视了其执法权并非万能。

遍观环境立法，环保局履行职责的前提均在于存在环境违法行为，无论是环评、“三同时”、总量控制、排污许可以及其他具体的管制措施，无一不是以违法作为处罚条件。关键是，在很多场合下，即使穷尽行政权仍无法使公益得到维护。

一般而言，环保局在公益维护上有以下四种情形：一是积极运用行政权对发现的（包括相关单位和个人的检举和控告的）违法行为进行监管，使公益得到充分维护；二是环保局怠于履行职责，使公益未得到维护；三是环保局积极履行职责仍未能使损害得到充分救济；四是污染者达标排放但仍造成损害，此时环保机关无处罚权。

第一种情形下并无公益诉讼存在的必要；第二种情形下，如果允许其提起诉讼，不仅造成行政和司法资源的双重浪费，更是对权力配置根基的动摇，此时不仅不应允许其作为原告，反倒是可以针对其提起行政公益诉讼，要求其履行监管职责；第三和第四种情况下，环保局的执法权便存在真空，在无其他主体起诉的情况下，环境公益便很难得到维护。

由此，环保局提起环境公益诉讼的条件可以明确为：（1）行为人违法造成污染或者生态破坏，造成环境损害（是否有人身、财产损害在非所问）；或者虽未违反规定，但其行为导致生态环境严重受损；（2）穷尽行政救济仍无法使环境损害得以弥补；（3）在存在特定受害人时，受害人的私益诉讼未能在客观上达到公益维护的目的；（4）没有其他主体先行提起公益诉讼。只有满足上述四个条件，环保局才应提起公益诉讼。

本案简评

以上述标准检视本案，仍有值得追问之处。

根据《水污染防治法》等规定，官渡区环保局依法做出罚款50万元的行政处罚和责令停止违法行为的行政命令。两被告并未停止养殖，环保局可以请求人民法院强制执行；同时，环保局亦可以要求两被告限期采取治理措施，消除污染，不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。但我们看到，环保局的作为仅停留在做出处罚决定，并未采取进一步的行动，很难说得上穷尽行政权而符合公益诉讼的起诉条件。在此背景下允许环保局提起公益诉讼，事实上有“行政职权民事化”之嫌，更没有理由相信环保局及其背后的同级政府都不能解决的问题而法院能够解决。

即便解决了正当性问题，亦不必然意味着环保局是公益诉讼的唯一选择。事实上，将行政机关作为公益代表，是基于三个基本预设：其一，这些机关是全知全能的，拥有充分的信息；第二，没有部门利益存在，发现问题主动解决；第三，能够抵御外部压力。很显然，这些预设并非总能成立，对于具有高度科技背景和广度利益冲突的环境问题，环保机关并不能充分认知，且现有职责已非常繁重；环保机关同样有自身利益考量，其提起公益诉讼并无充分的动力机制。从实践看，各地环保机关提起第一起环境公益诉讼后便趋于沉寂，尚未见有持续维护公益的案例出现。从国际上看，各国公益诉讼的生力军也从来不在于公共部门，而在于环保团体。因而，即便允许环保局提起公益诉讼，也不能将希望完全寄托在其身上，毕竟，其只是提供了保护公益的一种可能性，而非全部。




【作者简介】
张宝，单位为中南财经政法大学环境资源法研究所。