检察机关提起公益诉讼与民事案件的受理范围
发布日期：2004-07-30 文章来源： 互联网
现在，由检察机关提起公益诉讼从而维护了公益事业的新闻报道时有发生。固然，从新闻媒体所报道出的个案而言，这些案件都起到了维护公众利益的目的；因此，将由检察机关提起公诉作为维护公众利益作为一项制度的呼声越来越高。我认为，在现实社会之中，任何一项制度都不会是一项理想的制度；其具有对社会发生有利的、积极的作用一面，同时必然地会具有对社会发生有害的、消极的一面。因此，判断一项制度是否应当建立，不应当仅仅看所取得有利于社会利益的结果，更应当对该项制度可能存在的弊端进行理性的分析，“两利相权从其重，两害相权从其轻”，从而探讨这些个案是否具有推广、是否具有普遍的适用价值。尤其是，对于取得了社会利益的事件，理性地看待其可能出现的弊端，对于我国刚刚确立依法治国的基本国策时显得尤为重要，因为如果不对某种制度可能存在的弊端予以理性的分析、认知，该制度已经在个案中的有利的、积极的作用就会成为盲目采取此项制度的原动力，而最后的结果很可能会得不偿失，这样寻求个案的公正，无异于是在“饮鸩止渴”。在检察机关以原告的身份提起公诉并且维护了个案的社会利益的案件中，如果对这些案件进行理性分析的性，由检察机关提起公益诉讼，是否能够推广，具有普遍的适用价值呢？比如，其是否会打破即有的宪政框架之内的权力的均衡呢？其次，由检察院作为原告提出诉讼的话，是否能够保证案件的公正审理呢？再次，现在正在进行着关于修改民事诉讼法的讨论，出现只有检察机关提出公益性的诉讼是否与现行的民事诉讼法的规定具有一定的因果关系呢？换言之，是否可以通过对现行民事诉讼法的立案范围进行修改，即可以达到维护社会公众利益的目的，又可以避免由检察机关提出公益诉讼的弊端呢？
一、由检察机关提起公益诉讼的弊端
笔者认为，在一个国家的宪政框架之内，只有实现权力的分工，以权力对权力进行制约，形成权力之间的均衡之后才能够保证国家秩序的最佳状态稳定，既可孔子所云，各种国家权力主体“在不其位，不谋其政”，从而尽最大的努力履行好自身法定的职责，才能够最大限度地减少对于公众利益的侵害。行政机关作为维护社会公益的机关，其有法定的义务与职责维护社会的公众利益。而检察机关作为法律监督机关，具有对行政机关是否履行法定职责以维护社会公众利益进行监督的权力。从现在报道出的一些由检察机关提起了公诉并且维护了公众利益的个案之中，有相当一部分案件之所以造成公众利益受到侵害，正是由于行政主管部门未能履行好自身职责造成的。
比如，关于检察机关作为原告起诉后，防止了国有资产流失的案件，行政机关中的国有资产管理部门对于防止国有资产具有法定的管理职责，当国有资产受到侵害时，国有资产部门自身就具有作为原告提起民事诉讼以维护国有资产的权利与法定的责任。再比如，环保方面的一个案例是，检察机关会同环保部门对一家违反环保规定的企业共同检查之后，由检察机关向企业发出了限期整改通知书，责令其限期整改，否则将提起“公益诉讼”。固然，这个个案之中检察机关的作法有可能使得企业惧于检察机关的“公益诉讼”而进行整改；但是，环保部门作为法定的保护环境的行政职能机构，自身就有对于是否违反环保规定进行调查、以及对于违反了环保的有关规定之后责令企业限期整改、停业整顿的行政权力，检察机关的行为不仅仅是多此一举，而且由于其介入之后，反而降低了国家权力主体在保护环境方面的效率。
固然，存在着有些西方国家检察官以原告身份提起公益诉讼，从而维护了社会公众的利益的事实。但在这些国家，检察权是作为行政权的一个组成部分而设置的，因此检察官提起公益诉讼是代表行政机关在履行维护社会公众利益的职能。而我国宪法规定，检察权是与行政权、审判权各自履行职能的独立的权力，是一种独立于行政、司法之外行使法律监督的权力，从而形成了我国宪政框架内的宪政均衡，即以权力之间的相互制约防止权力的滥用与每一种权力都能够很好地履行自身的职能。为了能够及时、有效地维护社会的公众利益，行政机关在履行维护社会公众利益的法定职责时应当追求更高的效率；而检察机关作为法律监督机关，应当对于行政主体在维护社会公众利益方面的效率进行监督，而不应当越俎代庖直接成为公众利益的维护者，否则，检察机关就会成为一个具有行政权、检察权双重职能的机关，就会打破宪政框架内的权力的均衡，破坏在国家机关设置中以权力制约权力的目的。比如，由检察机关直接提起民事诉讼的方式维护社会公众利益作为一项制度予以规定，会不会出现这样的现象：行政部门不履行职责或者不能高效率地履行法定职责的话，检察机关具有对行政职能部门进行监督、督促的权力，督促行政职能部门履行并且是高效地履行法定职责；而公众利益以检察机关提起公益诉讼成制度后，假如检察机关怠于行使公诉权从而使得公众利益不能得到及时地维护时，谁来监督、督促检察机关及时地行使公诉权以维护社会公众利益呢？
其次，其他的社会主体是否因为民事法律关系中的违法行为侵害了社会公众的利益，应当由谁最终认定与裁决呢？我认为，这里面一个关键的问题在于：在强调社会公众利益的同时，恰恰忽略了被认为侵害了公众利益的社会主体的合法权利同样需要保护，并且应当与社会公众利益予以平等地保护。民事诉讼无论是由谁提起的、是何种性质的诉讼，人民法院都应当对于纠纷予以公平、公正地裁决。因此，公益诉讼程序的起动仅仅是诉的提起着怀疑被告侵犯了公众的利益，但其是否真正的侵犯了公众的利益，只有人民法院经过公平、公正地审理之后，才能够有权力裁决。而为了保证人民法院裁决的公正性，首先必须保证参与诉讼的当事人在诉讼地位与诉讼权利的平等。而检察机关作为法律监督机关，根据宪法及民诉法的规定其还具有对于人民法院审理民事案件的监督的权力。显然，如果由检察机关作为原告参与诉讼，一是，检察机关既作为民事诉讼的当事人，又作为人民法院审理民事案件的监督者，明显地与另一方当事人在诉讼地位上处于明显地不平等地位；二是，根据我国的民事诉讼法的规定，一般民事诉讼之中的当事人在裁决生效之后，如果不服生效的裁决，具有申请检察机关提起抗诉的权利。而检察机关作为原告起诉之后，其不仅仅具有上诉的权利，同时当裁决生效之后其自身就具有抗诉的权力；而由于检察机关自身就是诉讼之中的一方当事人，假如对方对于人民法院生效的裁决不服时，申请检察机关进行抗诉的权利实际已经被剥夺了，因此对方当事人与原告的诉讼权利并不平等。因此，检察机关提公益民事诉讼，其与被告方在诉讼地位、诉讼权利方面都存在着明显的不平等，而这两种不平等极有可能影响到人民法院审理此类案件的公正性。
综上，由检察机关提起公益诉讼之后，一是将打破即有国家权力之间的均衡，二是很有可能影响到人民法院审理此类纠纷的公理性。显然，为了维护社会的公众利益由检察机关提起公益诉讼是不合理的。而由作为维护社会公众利益法定职责的行政机关作为原告起诉的话，上述的弊端将都不会存在，检察机关即避免了作为法律监督机关越俎代庖，直接代替行政机关起诉而使自身兼有检察权与行政权的双重身份；同时，其作为超然于民事纠纷之外的监督者，可以对人民法院在审理民事案件进行有效的监督，以保证人民法院的审判活动合法、公正，检察机关应当探索如何监督行政职能部门很好地履行自身的职责，从而更好地维护社会公众的利益，而不应当直接以原告的身份提起公益诉讼。
二、造成检察机关提出公益诉讼弊端的原因
由于现在社会的节奏发展明显加快，并且社会主体的权利逐渐呈现出复杂化、多元化的趋势，面对越来越复杂的社会，行政职能部门主、客观的原因都有可能使得行政职能部门不能及时地履行维护社会公众利益的职能。因此，当无论是主、客观的原因造成行政主体不能履行维护社会公众利益时，如何防止危害社会公众利益的行为就成为在社会转型期内亟待解决的问题。传统上，我国在保护社会公众利益时，只重视国家权力主体打击违法行为时的主动介入的方式，而忽略了社会个体从自身的利益出发行使诉求，国家权力主体以被动的介入方式在保护社会公众利益中的价值。
一个社会个体的权利是多元化的。由于任何一个社会的个体都是生活在社会环境之中的；因此，其自身的、直接的权利固然重要；但其自身的、直接的权利还有赖于其所生存的社会环境，社会环境虽然不构成任何一个社会个体直接的权利，但是却与每一个社会个体的直接的权利密不可分，社会的环境就构成了社会公众的利益，关系到每一个具体的社会个体具体权利的实现。当其他的社会个体危害到了社会公众的利益时，同样会与其他的社会个体产生权利上的冲突，只不过这种形式的冲突系以间接的、抽象的方式作为纽带的。比如，在国有资产流失的案件之中，表面上其与国有资产管理者之外的社会个体没有直接的利害冲突，但正是因为其所有权是属于全民的，因此其被侵害之后就会涉及到每一个公民的利益；尤其是，其被损害之后关系最为密切的是该企业的职工，因为国有资产的损害直接关系到企业职工的下岗安置等较为直接的利益。再比如，企业违反了环保法规之后，虽然其侵害的是公众的生态环境，但在所侵害的范围内的公民的健康权利以及合法生产经营的权利等等权利都会受到侵害。
司法救济作为社会个体的合法权利得以实现的一种重要的手段，在保护社会个体的权利方面，不仅仅直接的利益受到侵害之后能够得到司法的救济；同时，其间接的利益受到侵害之后，同样地应当能够得到司法的救济。因此，赋予个体就自身的间接权利寻求司法救济，不仅能够保证每一个社会个体因公众利益被侵害而影响到自身的权利，同时还可以弥补行政职能部门不能履行职能时所造成的危害。而对于违法侵害公众利益之后是否能够引起司法机关的介入，首先就应当允许与公众利益有间接关系的民事主体启动诉讼的程序，即人民法院对于此类纠纷给予立案。但是，根据现行民事诉讼法立案的有关规定，对于提出诉讼的主体资格给予了严格的限制。根据《民事诉讼法》第一百零八条的规定，将起诉的条件限制在了与本案有“直接”利害关系的公司、法人和其他组织。固然，这样规定可以防止诉权的滥用。但是，民事诉权作为公民、法人及其他组织维护自身合法权益寻求国家权力主体介入的一种最为基本的权利之一，不能为了防止诉权的滥用就将与民事主体具有间接利害冲突的纠纷排斥在诉的范围之外，因为这样不能从根本上保护社会个体所有合法权利的实现。同时，正是这样的规定，在维护社会公众利益时，将民事主体以自身的权利救济以维护社会公众利益的方式排除了。
综上，笔者认为，造成由检察机关以原告的身份提起公益诉讼的原因在于：在危害社会公众利益的结果发生之后，如果行政职能部门因自身的原因或者由于客观的原因不能履行维护社会公众利益的职责时，而现有的民事诉讼法却又因社会公众利益与一般的民事主体没有直接的利害关系为由，阻止了一般的民事主体启动司法救济的渠道。在这种情况下，要么放纵危害社会公众利益的行为继续存在，要么只能由检察机关以原告的身份提起诉讼了。
三、对于修改民事诉讼法中立案标准的建议
根据以上的分析，我认为，造成民事公益诉讼由检察机关行使误区的根本原因一是检察机关未能摆正自身作为法律监督机关在维护社会秩序方面的地位与作用；二是在于现有的民事诉讼法在立案的规定上，对于当事人主体资格限制过死，从而使得危害社会公众利益的行为不能得到及时的制止、对于危害社会公众利益的后果不能得到救济。因此，为了从根本上维护社会的公众利益，应当将民诉法立案的标准予以修改，将原告与本案具有“间接”的利害关系也应当纳入立案的范围之内。
固然，为了减少司法机关在受理民事案件之中的压力，应当在制定民事案件的受理范围时予以一定的限制，以防止诉权的滥用，从而提高司法权力运作的效率。但同时，还应当看到的是，民事诉讼的根本目的在于保护民事主体的合法权利；其不仅仅需要保护民事主体直接的利益，还应当保护因公众的利益受到侵害之后，给民事主体所造成的间接的权利的侵害。因此，笔者认为，应当将民事诉讼法关于立案的规定予以修改，将原告提起诉讼的条件修改为“与本案具有利害关系”作为审理民事案件的立案标准。
同时，允许一般的民事主体作为公益诉讼的原告身份提起诉讼，即将民事诉讼的立案标准修改为包括间接的利害关系之后，同样也会可能出现导致滥用诉讼的弊端。为了减少导致滥用诉权的弊端所造成的不利影响，可以逐步探讨针对这类案件适用的一些特殊的程序，比如在实体审理案件之中发现诉讼请求与公众利益无关之后裁定驳回起诉，从而提前终结诉讼程序等等。
作为行政主体不能履行维护社会公众利益时的一种补充，将民事诉讼的立案范围扩大到与案件具有间接的利害冲突，即允许一般的民事主体提起公益诉讼以维护社会公众利益，同样地也会存在着一些弊端，但这些弊端与检察机关作为原告的身份提起公益诉讼的弊端相比较仍然以小得多。比如，一般的民事主体提起的公益诉讼所带来的弊端可以由人民法院自身探索审理此类纠纷的方式、以及提高审判效率可以在一定程度之内予以克服，而不会形成检察机关作为当事人所造成的诉讼当事人之间的诉讼地位与诉讼权利不公平对于案件公正性的影响。同时，不会因检察机关提起民事诉讼那样破坏国家权力设置与运作中的均衡。
综上所述，笔者认为，虽然检察机关提起公诉之后，在一些个案之中维护了社会公众的利益；但由于检察机关以原告的身份提起公益诉讼之后，其造成的消极的后果要远远大于个案之中维护了社会公众利益中的积极效果。因此，应当将现行的民事诉讼法中的立案范围进行修改，将与案件有间接利害关系纳入到民事案件受理范围之中，即允许一般的民事主体以原告的身份提起公益诉讼，以最大程度地维护社会的公众利益，同时避免因检察机关以原告身份提起公益诉讼所带来的弊端。
