【出处】《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2005年9月
【摘要】法院审判权能否作用于单位、团体内部纠纷是近年诉讼法学理论界一个比较困惑的问题。从现代西方国家发展趋势来看，随着民主法治观念日益深入人心，法院审判权正逐步扩大对单位、团体内部纠纷与争议的处理。具体就我们国家而言，民事审判权也有进一步扩大对单位、团体内部纠纷与争议处理的必要，但同时应遵循以下原则：第一、技术事项例外原则;第二、用尽团体组织内部救济原则;第三、合法有效的仲裁条款排除司法管辖原则。
【关键词】内部纠纷；自律性；民事审判权；特别权力关系
【写作年份】2005年


【正文】

　　一

　　如果说违宪审查、国家行为以及案件性原则直接反映了审判权内在的及与其它国家权力界限划分的话，那么单位或团体内部纠纷的自律性处理程度和范围则反映了国家对社会纠纷或争议的可干预限度。笔者认为，审判权并不是万能的，而是有界限的，立法把什么样的社会冲突纳入司法管辖的范围，从制度设置者角度看，取决于国家干预社会生活的主观愿望和客观可能性，从制度利用者角度看，取决于社会生活对司法的主观和客观需求。现代国家虽然垄断暴力，却仍旧给社会留有适当的自治空间。

　　过去，我国法院对单位内部的纠纷一律采取不干预态度，纠纷完全由各单位自行解决或者通过上级主管部门协调解决，应该说在计划经济时代的中国，单位在解决内部纠纷方面的确发挥了不可小视的作用，由于人们对单位的强烈依附性，单位在纠纷解决方面具有极强的控制力。但是随着经济的市场化，人们的权利意识和主体意识日益增强，单位自身的控制力明显减弱，在这种情况下，将所有社会单位内部纠纷统统关在法院门外的做法显然不能适应社会法制化的需要。于是，法院的态度渐渐转变，开始有选择地受理一部分纠纷。例如，在劳动法颁布前，我国法院就开始受理因企业开除、除名、辞退职工发生的争议和因履行劳动合同等方面发生的争议。再如，公房使用权是单位成员的一项重大民事权益，尽管法院目前仍拒绝受理职工因对单位分房决定有意见引起的纠纷，但已开始有条件地受理单位内部公房使用权纠纷，并且受案范围正呈扩大的趋势。对此，我国学界普遍认为，法院受理单位内部纠纷的范围仍有进一步扩大的必要。尽管单位的一些决定是根据它的内部规章作出的，尽管这些决定属于单位对其内部事务的管理，但如果这些决定明显地不公正和不合理，影响或损害了其成员人身或财产上的利益，法院就应当根据单位成员的请求，运用民事审判权进行干预。例如，鉴于公房使用权关系到单位职工的重大权益，公房使用权的取得依赖于公房的分配，少数单位领导利用职权多占公房损害本单位职工利益又是当前损害干群关系的热点问题，特别是实践已表明单靠上级党、政部门监督尚不足以有效地制止分配公房过程中的滥用权力行为，法院完全有必要也有能力对此进行干预。此外，对公房分配中的性别歧视行为，即只将公房分配单位的男职工而不分给女职工，法院同样有必要进行干预[1]。

　　法院受理单位内部的纠纷实际上是将单位内部的行为作为司法审查的对象。从外国的情况看，法院也是有选择地对单位内部的行为进行监督和审查的。例如，尽管政党是自治团体，但当政党对其成员的处分侵犯了作为一般公民的权利和利益时，日本法院就受理处分者提起的民事诉讼，审查处分行为是否妥当。将单位、团体作出的可能侵犯其成员权利和利益的行为纳入司法审查的范围显然是必要的，我国法院也已经沿着这一方向扩大民事诉讼的受案范围。过去，我国法院只受理国家机关、企业事业单位、社会团体与本单位工人之间的劳动争议，尚未将受案范围扩展到上述单位与非工人身份的劳动者(如教师、科研人员等)之间发生的劳动争议的纠纷，但根据2003年最高人民法院法释[2003]13号《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的决定》，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理，一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。

　　主张法院扩大受理单位、团体内部纠纷的范围，绝不意味着要求法院过多地干预单位、团体内部的事务，要求法院去决定那些本质上应当由单位、团体自行决定的事情。对于那些不宜由法院作出判断的争议，如学生与校方在课程设置上的争议，单位职工与单位幼儿园在孩子入托年龄上的争议，法院完全应当拒绝受理。法院只应受理单位与成员之间关于民事权益的争议，其余纠纷，应当由单位自行解决或通过有关部门解决。

　　二

　　在西方国家历史上，单位、团体内部纠纷的自律性处理与特别权力关系理论存在十分密切的关联性。如在日本，历来只有像退学、除名或免职等那样在作为个人的成员被排除出团体的情况下才被看作和“一般市民法秩序”相关的审查对象。因此有学者认为，在此意义上，这和在公务员关系中把公务员看作行政机关的一部分即手足并对其强化统制的“特别权力关系论”是异曲同工，难怪有人批评干脆把这种团体的内部自治论改称特别权力关系论[2]。但是，说到底在如今把“个人”作为权利义务关系等法律关系的出发点的宪法框架下，至少没有把构成团体的个人看作被团体所包括，当发生纷争的情况下，法院总是被要求尽量保护其中的个人的“权利或者法律利益”。

　　特别权力关系理论产生于19世纪的德国，目的在于维护绝对主义的君主及高级官吏阶层的特权，以及官僚主义的行政优越性，其后在日本和我国的台湾极为盛行，我国大陆的行政法律制度虽未明确使用“特别权力关系”这一概念，但在法律制度及行政实践上是实际应用这一理论的。

　　所谓特别权力关系又称为特别支配关系，是指基于特别的法律原因，为实现公法上的特定目的，行政主体(包括行政授权主体)在必要的范围内对相对人具有概括(或不确定)的支配力，而相对人负有服从义务的行政法律关系。这一定义包含如下几层意思[3]：第一，特别权力关系是一种行政法律关系。特别权力关系是在一般权力关系的基础之上进一步建立和发展起来的一种特殊的行政法律关系。第二，特别权力关系的建立在于实现特定的行政法目的。如强制戒毒机构之目的在于采用强制手段帮助吸毒成瘾者戒除毒瘾，恢复健康，进而稳定社会治安；学校之目的在于贯彻教育方针、培养合格之社会接班人。第三，特别权力关系遵守特别之法律规定。特别权力关系以特殊法令加以规定，不适用一般的法律规范。第四，特别权力关系是以特定范围内的相对人为对象的，而且其相对人通常要具备一定的资格条件，如高等院校学生，必须以取得学籍为前提条件才能与学校发生关系。第五，特别权力关系具有特殊的权利义务内容，且这种义务是不确定的或概括性的。只要出于实施特别行政目的需要，特别权力主体就可以要求相对人履行特别义务。

　　特别权力关系是相对于一般权力关系而言的一种法律关系。一般权力关系是基于国家对公民在法律上的一般管辖权而与公民之间发生的关系。这种关系通常以属地管辖为原则，只要是法律管辖范围内的人，在法律效力所及之范围内，概无例外地要与国家发生一般权力关系。根据学界通说，特别权力关系具有如下五个方面的特点：第一，当事人地位不对等。在特别权力关系中，作为特别权力主体的一方当事人总是处于优越地位，有权对相对人实施强制或处罚，而相对一方则处于服从的地位，例如，国家、社会团体或学校等在特别权力关系中处于特权主体地位，有权强制、命令相对人及对相对人实施处罚，而相对人对此则必须承担服从之义务。第二，义务不确定。隶属于特别权力之相对人，其义务是不确定的，即当事人之间的义务具有概括性。特别权力主体的一方有权根据实际需要课以特别权力相对人特别的义务。例如，上级行政机关可以随时课以下级机关之人员承担作为不作为的义务，学校有权要求学生承担一定的义务。第三，有特别规则。享有特别权力的行政主体(大陆法系国家称为公营造物)有权制定特别规则拘束相对人，且无须法律授权。就是说，在特别权力关系下，当事人双方除要遵守国家法律的一般规定外，还必须遵守特权主体自己制定的一些特别的规则，这些规则不以相对人同意为前提，如学生在学校除要遵守国家的法律外，还必须遵守学校所定的校规校纪，军人要遵守军规军纪；公务员要遵守单位之规章制度；在押犯要遵守监规监纪等。第四，对于违反义务者，有权加以惩戒。在特别权力关系范围内，特别权力主体对违反义务的相对人有进行惩戒的权力。如学校对违反校纪之学生有权进行处分；行政机关对违反工作纪律的公务员有权进行处分等等。第五，在纠纷解决方面，一般不得提起法律争讼。在传统理论和法制之下，有关特别权力关系事项，不得以民事诉讼或行政争讼(行政复议或行政诉讼)为救济手段，只能向主管机关或上级机关申诉，这就排除了特别权力关系受司法审查的可能性。

　　但随着民主法治观念日益深入人心，司法审查的范围也在逐渐扩大，特别权力关系所产生的争议不得通过诉讼方式解决的观念已经开始动摇，且受司法审查的趋势已经日益明显，并为德国、日本等国家的司法实践所认同。在我国，这方面的案例也不断出现。如通过司法审查解决学校与学生之间的纠纷就是一个有力的例证。从大陆法系国家特别权力关系理论发展来看，其趋势表现为[4]：第一，特别权力关系在范围上呈紧缩趋势。在公法上勤务关系，如公务员及军人勤务关系方面仍然属于特别行政权力关系，学校与学生、监狱与在押犯人之间的关系也属于特别权力关系，而将邮政、博物馆、图书馆或保育性事业单位与其相对人之间的关系排除在特别权力关系的领域。第二，涉及限制相对人的基本权利时，应当有法律依据。这就要求应最大限度地将特别权力关系置于法律的调整范围之内，尽量压缩其非法律空间。这一变化符合民主法治发展的趋势，也使得特别权力关系理论能够存在和发展。第三，特别权力关系事项的部分内容许可提起行政争讼。行政行为应当接受司法审查，这是当代民主法治发展的必然趋势，近些年来，在承认特别权力关系理论的国家已允许就特别权力关系发生的部分纠纷通过行政争讼的救济途径加以解决。如日本在“二战”后，将特别权力关系的行为区分为内部行为与外部行为两种[5]。内部行为是指不涉及相对人的权利义务，单纯为特别权力关系内部的行为，对内部行为不得提起行政诉讼；外部行为是指涉及相对人个人权利义务的行为，法院可以进行司法审查。此外，在德国，有学者将特别权力关系理论区分为基础关系和管理关系(经营关系)两种基本类型[6]。所谓基础关系，又称外部特别权力关系，是指有关特别权力关系的产生、变更及消灭的关系，这种关系的实质在于使特别权力关系中的特权主体与相对人之间的权利义务关系存在或消灭。如公务员、军人身份的取得、丧失，以及降级、撤职等属之。所谓管理关系，又称内部特别权力关系，是指为了达到行政之目的，特别权力主体所为之一切措施，即特别权力关系的特别权力主体对相对人实施的管理。如军人、学生的服装、仪容、工作时间，宿舍规则的规定属之。对于基础关系应当遵守法律保留原则，在基础关系上发生的纠纷可以通过司法救济的方式解决；在管理关系内不必严格地遵守法律保留原则，在管理关系上发生的纠纷不可以通过司法救济的方式解决。

　　正是基于上述特别权力关系理论发展的趋势，各个国家开始进一步扩大了对单位、团体内部纠纷与争议的处理。应该说，这也是现代法治国家发展与人权保障的必然要求。当然，这里也有一个有待于我们进一步认真研究和深入思考的问题，这就是随着现代社会的进一步发展，国家与社会的二元结构将进一步分离，各种自治团体、协会及组织大量产生。对于这些自治团体、协会及组织内部产生的争议与纠纷、国家司法权力到底宜介入到何种范围及程度，这是一个不能不予以认真思考的问题。因为在这里面，还牵涉到人们的宗教信仰自由、结社自由、学术自由等宪法上基本权利的维护与保障的问题。对于上述这些问题的解决在日本形成了所谓的部分社会理论。所谓部分社会论或者团体的内部自治论，是指这样一种理论，它认为关于拥有自律性法律规范的社会或团体中的内部问题的纠争不属于法院审查的范畴，在这样的“部分社会”中，只有“与一般市民法秩序相关的问题”才能成为诉讼的对象，而与此无关的“内部问题”就不能成为诉讼对象。根据此理论，尽管“当事人之间现实地存在着具体的法律关系或权利义务争议”这一诉讼要件，但是作为应该交由内部的自治性措施处理的涉及部分社会问题，因为须解决的前提问题的焦点不适合法院的审判，即该争议无法通过法律的适用来获得最终的解决，结果整个纷争被认为不适合通过法院进行终局性解决。如针对曾在日本发生的“板曼陀罗案件”，法院就指出：当解决诉讼的不可缺少的事项是和“宗教上的教义”相关的情况下，法院就不能进行审查。再如在日本发生的关于国立大学学分认定的司法审查案例(最高法院昭和五十二·三·十五民集第31卷第2号第234页)中，法院认为“大学不管是国立公立还是私立，都是以学生教育和学术研究为目的的教育研究机构，为了实现这种设置目的，在各种必要的事项上，即使在法令中没有特别的规定，也可以通过校规等来规定和实施。大学就是具有这样的自律性、统一性机能的，和一般的市民社会不同的特殊的部分社会。”所以“显而易见，学分的授予(认定)这一行为是一种确认学生修满了其所修科目并通过了考试的教育上的措施，它虽然也是毕业的要件之一，但并不当然和一般市民法秩序有直接的关系。所以，只要没有足以认定其和一般市民法秩序有直接的关系的特别的事情，学分授予(认定)行为就纯粹是大学内部的问题，应该通过大学的自主的、自律的判断来处理，不能成为法院司法审查的对象。[7]正因如此，各个国家在处理社会团体、协会及有关组织、内部纠纷时，不得不在社会团体自治与当事人权利保障之间寻求一种妥协与平衡[8]。

　　三

　　具体就我国审判权介入社会团体，自治组织等内部纠纷时，我们应遵循以下几项原则：

　　第一，技术事项例外原则。社会团体，在我国是指中国公民自愿组成的，为实现会员共同意志，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。这些社会组织为实现自己的目标，往往确立有自己特有的行为规则，其中有许多往往是一些纯技术性的认定准则，如关于学术水平的评价准则，宗教教义的解释规则，裁判员的评判规则等，对于这些因纯技术性的事项所引起的争议，往往不属法院司法审查的对象，事实上，司法机关也没有能力对因这些事项所引起的争议进行处理的能力。同时，将这些事项排除在司法审查范围之外，也有助于维护社会各团体、组织及协会的自治权。

　　第二，用尽团体组织内部救济原则。这是程序上的一个限制。原则上，团体、组织内部的纷争应尽量通过自身来加以解决，这也是社会团体、单位自治的应有之义。只有在穷尽了社会团体、单位内部解纷渠道的情况下，国家才担负起纠纷最终解决的责任，从而以切实维护好当事人的合法权益。用尽团体、组织内部救济原则，可以说是社会团体自治与国家干预相妥协的产物，它既反映了社会团体单位自治的要求，也反映了法治国家对当事人权利保障的需要。当然要做到这一点，还有赖社会团体、组织内部有一套良好而又顺畅的解决争议的程序保障机制。否则，用尽内部救济的原则将会失去其应有的依托。对于社会团体、组织内部缺乏明确救济机制或程序保障机制的，只要在合理的期限内，社会团体、组织或其主管部门没有对争议予以答复，当事人就应当可以向法院提起诉讼，法院不得以尚未用尽内部救济为由而拒绝受理。

　　第三，合法有效的仲裁条款排除司法管辖原则。社会团体、组织内部的纷争当事人可以在纠纷发生前后通过仲裁条款，将纠纷提交仲裁机构仲裁，从而排除法院的管辖。根据我国仲裁法第5条的规定，当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但仲裁协议无效的除外。随着中国市民社会的不断成熟与发展，可以预计，各种专业性很强的民间仲裁机构也将随之发展起来。社会团体、自治组织等的内部纠纷通过仲裁机制来加以解决，一方面有助于充分尊重当事人的意愿，另一方面，由于仲裁员大多具有较强的专业领域的知识，也有助于更好地对纠纷加以妥当地处理，从而更好地维护当事人的合法权益。同时，也大大减缓了法院解决纠纷的压力和负担。




【作者简介】
廖永安，湘潭大学法学院教授。


【注释】
[1]江伟.中国民事诉讼法专论[M].北京：中国政法大学出版社，1998.
[2][日]藤井俊夫.事件性与司法权的界限[M].成文堂，1992.103-104.
[3]杨临宏.特别权力关系理论研究[J].法学论坛，2001，(4).
[4]林腾鹞.行政法总论[M].三民书局股份有限公司，1999.130-132.
[5]翁岳生.行政法院对特别权力关系之审查权[A].法治国家之行政与司法[C].月旦出版社股份有限公司，1994.60-61.
[6]陈新民.行政法学总论(自刊本)[M].1990.104.
[7][日]藤井俊夫.事件性与司法权的界限[M].成文堂，1992.100-101.
[8]对此，藤井俊夫认为，一般而言，作为团体和个人的关系，一种情况是团体成员的个人作为团体的“机关”活动，个人可以说是作为团体的手脚包括在团体中。但是另一种情况是个人虽然隶属于某一团体，但该团体和作为其成员是一种法律关系，偶尔会产生利害的对立关系，这一点值得注意。例如和公务员职务命令相关的纷争是属于前一种情况。与此相对，公务员的惩戒处分虽然也有前者的侧面，但后者的侧面的性质更强。而在学生的在学关系上，毕业和学分的认定则是具有后者的侧面，退学和停学等惩戒处分是同时具有两者的侧面。所以对于符合后者的情况的纷争，或者说尽管符合前者但同时具有两者的侧面的纷争，法院应该努力从中发掘个人的“权利或者法律利益”。参见藤井俊夫著《事件性与司法权的界限》，成文堂1992年版第104页。