【出处】载《华东政法大学学报》2011年第3期
【关键词】社会稳定
【写作年份】2011年


【正文】

　　在我国现行的政府信息公开制度中，存在着若干个法定的可以使政府信息不公开的事项，其中之一就是危及“社会稳定”事项。《政府信息公开条例》第8条规定，“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。该条例公布之后，上海市修改《上海市政府信息公开规定》，也在其第6条第1款设定了同样的内容，要求“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。

　　从我国政府信息公开立法的过程看，《政府信息公开条例》颁布之前的各地立法中，并未出现过明文规定将危及社会稳定作为不适用信息公开的立法事项，因而也就不存在对法律用语“社会稳定”的研究。[1]由于没有寻找到同样的立法例，因而也就难有对此用语进行解释的司法适用例。[2]因此，这是政府信息公开制度中首度出现的立法例。

　　当《政府信息公开条例》施行之后，行政机关或司法机关对第8条中的“社会稳定”等概念究竟作何种解释，尤其是该概念的构成要件为何，即法的适用问题自然构成了制度的核心内容。然而对于研究者而言，由于缺乏全面的公开的统计资料，自《政府信息公开条例》施行以来，该“社会稳定”概念的适用情况，尤其是法院在行政诉讼的司法审查中，法官究竟根据怎样的要件进行审查的，则并不明了。

　　这里，无论在立法层面上设置这样的条款是基于什么立法目的，当立法完成之后，在法的适用层面上，相应的政府机关需要对申请人提出的信息公开申请进行审查后，如作出不公开决定时，需要指出其依据的具体条款以及相应的理由。此理由部分，则反映出行政机关在个案中对“社会稳定”概念在要件构成方面的判断标准。与此相应，当依据该判断标准作出的行政决定被诉讼至法院时，法院也必须在履行司法审查义务，对行政机关所作的判断是否合法作出认定。

　　周乙诉上海市人力资源和社会保障局案中，由上海市黄浦区人民法院和上海市第二中级人民法院作出的一审和二审判决，各自对《政府信息公开条例》第8条中的“社会稳定”用语作出了判断。这或许是至今为止可查阅到的第一例相关判决，因而也是一例难得的裁判事例。通过分析此判决，既可以考察法官在司法审查中对该概念的判断思路，也能够为今后归纳相关判例，设定对该概念的规范判断方式奠定基础，从而是该法律概念的内容明确化。总之，对第一个判决事例的分析是启动对此法律概念分析的开端，“社会稳定”究竟是什么，还待判决事例的增加和相关研究的积累，才能逐渐趋向明了。

　　一、案件的事实概要和判决的主要内容

　　（一）事实概要和争点

　　2008年11月，上海市人力资源和社会保障局（被告、上诉人，下称“社保局”）批准组建2008年度上海市卫生系列高级职称评审委员会专家库。专家库成员一届任期三年，由该委员会办公室从上述专家库中抽取一定比例专家组成2008年度上海市卫生系列执行高级职称评审委员会，并将上述专家名单报于社保局备案。2009年6月，2008年度上海市卫生系列高级专业技术职务任职资格评审工作结束。

　　2009年8月14日，周乙（原告、被上诉人）向Y提出要求获取“2008年度上海卫生系列执行高评委专家名单”的政府信息公开申请。 社保局经上报上海市人民政府办公厅后，于年9月24日根据《政府信息公开条例》第8条之规定，作出（2009）第104号政府信息公开申请答复，认为周乙要求获取的政府信息，公开可能危及社会稳定，因此该政府信息不属于公开的范围。

　　周乙对此不服，经行政复议后诉至法院。2010年4月28日，一审法院认定被诉具体行政行为事实不清，主要证据不足，适用法律错误，判决撤销和重新作出具体行政行为。社保局对此不服提出上诉。2010年8月11日，二审法院作出判决。

　　诉讼中存在两个争点。一是公开相关高评委专家名单是否会危及社会稳定；二是对相关职称评定申请进行评审的评审经过和评审结果信息是否属于社保局的公开职责权限范围。本文仅就第一个争点所涉及到的问题展开讨论。

　　（二）行政机关方面的认识及其问题

　　判决书中显示，作为行政机关的社保局认为“公开可能危及社会稳定”是基于三个理由，即①根据有关文件的规定，评审委员会名单在本期评审工作完成之前不得公开；②公开可能引发不正之风，影响评审工作公平、公正性；③公开可能引发打击报复，对评审本人生活和工作造成影响。

　　这些理由中，①属于对公开行为本身的时间限制，②和③属于公开行为可能产生的后果。由于行政机关并没有对危及“社会稳定”本身的构成要件作出说明，那么，这三项理由可以从行政机关列举出的属于危及“社会稳定”的事例，及该概念的外延的角度加以理解。但是，为什么理由①所述的作为行为本身所受的时间限制属于“危及社会稳定”性质，则没有进一步的具体说明，内在的论证逻辑不甚明了。从三者的关系看，理由①是表述理由②和③后果发生的时间范围，那么，对“社会稳定”概念的理解和分析可以集中于对理由②和③的范围之内。

　　理由②和③由于涉及到公开行为对社会可能产生的影响，从社保局主张的内容和内在逻辑看，其是在“行为-后果”这个框架中判断和认定了相关问题。但是，如使用“行为-后果”这个框架阐述问题，则针对这个案件中的有关事项，行政机关需要对两个关键之处提供论证，一是公开政府信息行为本身是否必然会在因果关系上产生②和③这样的后果；二是②和③的现象，即公开行为导致的后果是否属于《政府信息公开条例》第8条所规定的“社会问题”概念范围之内。显然，在判决书所载内容中，行政机关对此没有进行说明论证。

　　（三）判决的主要内容

　　关于第一个争点，一审法院判决内容如下[3]：

　　关于公开相关高评委专家名单是否会危及社会稳定这一争议焦点，……本院认为，人职发（1991）8号文虽有“评审委员会名单在本期评审工作完成之前不对外公布”的规定，但被告将本“期”扩张性解释为专家库成员一届三年的任“期”，该扩张性解释系对行政相对人知情权的限制，不符合《政府信息公开条例》的立法精神，不应被采信。其次，与公开随之而来的不正之风、打击报复等并非评委面临独有的职业风险。抵制不正之风，不畏打击报复乃系对我国较多行业从业者提出的基本职业要求。我国逐步完善的行政处罚、刑罚体系已将上述职业风险降到最低。另外，由于评委个人的评审意见及投票情况职称申报者并不知晓，被告持有的职称申报者对评委个人可能会实施扰乱工作、生活行为，以及打击报复的假设缺乏合理的根据。因此，本院认为，被告的上述三点理由并不能充分地推导出公开相关高评委专家名单可能危及社会稳定的结论。况且，打造透明政府、阳光行政是《政府信息公开条例》的立法目的之一，政府信息的公开，将行政行为置于行政相对人的监督之下，更有利于增强政府行为的公信力，有利于推进依法行政。

　　对于同一争点，二审法院的判决内容如下[4]：

　　关于公开“对申请人职称评定申请进行评审的高评会组成人员”的信息是否可能危及社会稳定的问题，本院认为，被上诉人申请公开的是对其2008年职称评定申请进行评审的卫生系列高评委组成人员，因被上诉人申请公开时2008年度的卫生系列高级职称评定工作已经结束，故向被上诉人公开2008年度相关高评委专家名单对于2008年评审工作已无影响；《实施细则》明确规定高评委成员对于投票情况、评审意见不得向任何人泄露，故参评人员知晓评委名单不等同于知晓评委的投票情况和评审意见。上诉人关于公开评委名单可能引发打击报复的上诉理由缺乏依据。本院不予采信。虽然《实施细则》有在抽取高评委成员时上一年度的成员应保留二分之一的规定，但由于每年高评委均有几十名专家组成，在确定下一年度高评委名单时，外界对于上一年度具体有哪些专家保留至下一年度并不知晓，故即使公开了上一年度的高评委名单，下两个年度高评委名单仍是不确定的；且《实施细则》还规定，在具体评审过程中，对审定的申报对象须获应到执行委员三分之二以上赞成票方可通过审定，参评人员想通过向个别评委打招呼的方式通过评审的可能性不大，故上诉人关于在当期评审工作结束后公开评审专家名单将导致高评委专家库名单的泄露，不利于后两期评审工作开展的上诉理由依据不足。况且，即使在下两个年度评审过程中发生有被评审人通过非正当手段达到其目的的情况，亦不足以提升到影响“社会稳定”层面。故上诉人适用《政府信息公开条例》第八条、《上海市政府信息公开规定》第六条的规定，以公开可能危及社会稳定为由，拒绝向被上诉人公开“对申请人职称评定申请进行评审的高评会组成人员”的政府信息，依据不足。

　　二、判决中的判断方式

　　一审法院针对上述理由①判定为不符合《政府信息公开条例》立法精神的扩张性解释，因而不予采信。二审判决中，法院针对理由①，具体确认了时间的完结点，支持了一审法院的认定方式。如上所述，判断“社会稳定”概念的关键是理由②和③，因此，对于理由①就不再作进一步的深入分析。

　　（一）一审判决

　　在一审判决中，对于理由②和③，法院承认行政机关所指的后果，即承认在“行为-后果”关系框架中，公开行为与行政机关所述后果之间存在着因果关系可能性。但与行政机关的主张不同的是，法院对该后果在法律定位方面有所不同。法院尤其将理由③这类可能的后果予以具体化，归类为较为普遍的职业风险。这里有值得注意的是，判决书有关这点的内容可具体被细分为三个层面。其一，这种职业风险不仅仅特别属于评审委员可能承受的风险，而是一种较为普遍的职业性风险；其二，也正因为这种可能发生的后果属于职业性后果，相应的职业人员应负有承受这项风险的义务；其三，已有刑法和行政法制度对此予以保障。这里可以看出，一审判决是明确地将理由②和③所指的后果排除在“社会稳定”的范围之外。换而言之，一审法院指出了在公开政府信息行为与“社会稳定”之间，无法推导出两者之间存在着因果关系。

　　（二）二审判决

　　与上述理由相关联，二审法院的判决与一审的不同，其并没有将理由②和③所述的后果归并为一个整体加以讨论，而是分别针对各自的因果关系是否能够成立进行判断。

　　对于理由②，二审判决从各个年度的评委成员的不确定性、三分之二以上赞成的表决决议构成等方面，否定了社保局提出的公开信息会导致不利于之后评审工作之间的因果关系。这里，法院对行为与后果之间因果关系的判断，显然不是建立在有前者则必有后者的直接的因果关系方面，而是从后果发生的概率的角度进行认定，即当后果发生的概率小，且社保局对此又缺乏充足证明时，两者之间的因果关系就不被认定。

　　对于理由③，二审法院也同样否定了其中的因果关系。对此，该判决首先将论证的基础建立在专家委员会成员自身承担的法定保密义务之上，同时将知晓评委名单与知晓评委的投票情况和评审意见之间的关系进行了区分，指出两者之间不具有等同关系。换而言之，二审法院将“行为-后果”框架关系中的行为后果限定在知晓评委名单的范围之内，而将评委的投票情况和评审意见的情况排除在外。这样，在评委自身承担法定保密义务的前提下，投票情况和评审意见是否被外界知晓就与是否公开评委名单行为之间不存在因果关系了。

　　最值得关注的是，二审判决尽管直接针对社保局提出的有关判断“社会稳定”的三个理由进行审查并作出判断结论，但作出司法审查判决结论的基础显然不在此处，而是自身设立了对概念“社会稳定”的认识。“即使……的情况，亦不足以提升到影响‘社会稳定’层面”的表述说明，二审法院是将“社会稳定”定位在一个影响性更高的位阶上，即“社会稳定”是比行政机关所述后果的影响性要高的事项，因此，社保局所述的后果皆可从“社会稳定”的外延中予以排除。换而言之，二审法院认为，社保局所主张的事项，皆与“社会稳定”无涉。

　　三、判决的规范性意义

　　行政诉讼中，法院要适用的显然只能是法律用语而不是一般的生活用语。如上所述，本文具体讨论的就是争点之一中涉及到《政府信息公开条例》第8条中“社会稳定”一词的要件构成，即该法条中的“社会稳定”是指什么以及如何作出判断等问题。

　　作为审查机关的法院，对于相关的概念，法院可以自行构筑要件，也可以针对行政机关的理由中的要件事项进行判断。无论哪一种审查方式，在适用“社会稳定”这类不确定法律概念时，当法院通过裁判文书建构了这些概念的判断要件时，且又因司法审查程序属于最终的法定判断程序，因而法院的对相应概念在构成要件上的判断将获得最终的效力。换而言之，司法的判断效力优于包括行政机关在内的任何其他主张。

　　从判例研究的角度而言，应该关心的问题是，从此项判决，尤其是从作为终身判决的二审判决中，能够抽出怎样的规范性内容，为今后同类的案件处理提供规则。

　　（一）特点

　　从二审判决的内容看，可以发现法院建立了两层判断结构。

　　无论是一审还是二审判决，第一层都采用了传统的实体性替代型判断的审查方式，即针对具体行政行为中行政机关的主张（第一次判断），针对其内在结构，以同样的立足点自主地重新作出第二次判断，从而认定行政机关的判断是否合法。如上所述，二审判决是对行政机关提出的主张理由中的因果关系一一对应地进行重新判断（这与一审将两项理由中的两个判断整合起来进行判断不同）。该判决中，法院自身的判断则否认了该主张中的因果关系，从而否定了行政机关的判断。就此范围而言，该判决提出的一个关键点在于，判断公开政府信息行为是否危及“社会稳定”，可以从“行为-后果”关系的角度进行判断，只有这种关系成立时，才有可能出现危及“社会稳定”的后果。

　　在此对个别因果关系是否成立以及后果属性进行判断的基础上，二审法院自身建构了第二层的审查方式。此与第一层不同之处在于，是进一步将“社会稳定”定位于较之行政机关主张更具有影响程度的事项，从而将行政机关所主张的所有后果本身排除出“社会稳定”概念的外延，即指出理由②和③所列的影响后果，即使存在，但由于在层次上低于“社会稳定”所处的层次，因此其在客观上也就不属于“社会稳定”用语的涵摄范围。这种通过对概念外延进行排除的消极定义方法，使法院在今后审查同类案件，在判断“社会稳定”时，可以完全不考虑理由②和③中所列出的影响后果。不仅如此，从解释学的角度看，甚至可以将与此类影响后果属于同样层面上的影响后果完全排除出对“社会稳定”概念的判断过程中。由此可见，二审法院是通过建立消极定义的方式，通过设定什么不属于危及“社会稳定”的公开信息的行为的判断方法，以此缩小作可能危及“社会稳定”的信息公开行为的外延。这样的判断方法，为今后从更为广泛和严重的程度方面寻找定义该用语的方法确立了基础。

　　（二）对同类案件的影响范围——可能的思路

　　以上部分内容只是对判决内容的分析，下面将以此为基础，就该判决中法官思路中的判断方式对同类案件的覆盖可能性，作出尝试性推断。

　　1．什么不是“社会稳定”的思路

　　二审判决书采用的消极定义方法对“社会稳定”概念进行判断，自然可以在对此个案作出裁判的同时，为今后同类案件在作出同类判断是提供必须排除考虑的事项。正是从这个角度理解，由于行政方面所举的各项后果被判定无关“社会稳定”，因此判决被诉具体行政行为“适用法律错误”正确。对此作进一步探讨则有两点值得关注。

　　其一，从判决的内容可以认为，第一层面的两种“后果”既然不属于“社会稳定”概念外延中的事项，那么，行政机关在判断“社会稳定”概念时就不应该将这些事项加以考虑。从另一个角度讲，也可以看做是法院断定行政机关在定义“社会稳定”概念的过程中，考虑了并不应该考虑的不相关事项。而考虑了不相关事项的具体行政行为，也可归入滥用职权的类别之中。[5]这样，从整体上而言，该判决所体现出来的判断方式是关注行政判断过程中的实体性因素，对此可以称之为“实体性判断过程控制型”[6]的审查方式。

　　其二，尽管案件中社保局在此方面考虑的事项只有表现为后果的两项事项，但由于二审判决不是单独排除这两项具体的事项，而是通过层级划分将这些后果与“社会稳定”加以区分，因此，可以说二审判决在定义“社会稳定”概念时，是将与所列两项后果属于同层类别的事项均排除出了外延范围。这里，正如一审判决所指出的那样，至少与理由③同属一类的普遍职业性风险应该完全排除出行政机关的考虑过程。

　　2．什么是“社会稳定”的思路

　　上述消极定义的思路仅仅是对“社会稳定”概念的外延作了限制，即提出了什么不是“社会稳定”的考虑方式，如从积极定义的角度解释该概念，在考虑什么是“社会稳定”时，以下几点应该是须纳入法院考虑的内容之内。

　　其一，从立法目的的角度看，《政府信息公开条例》第8条规定的“社会稳定”概念，是“我国改革开放得以顺利进行的前提”，是“人民的最高利益”。[7]行政诉讼的适用中也同样应该考虑这一定位。[8]《上海市政府信息公开规定》第6条设置了相同的规定，并且在其第2款中设置了行政判断的程序义务，要求“行政机关按照前款规定决定不予公开政府信息的，应当书面报告市或者区（县）政府信息公开工作主管部门”，这样反映出立法上要求对该概念的判断要较之其他概念更为严格。[9]

　　其二，从条例的体系结构看，规定“社会稳定”的第8条属于《政府信息公开条例》中的总则事项。总则事项对其他各个具体章节条款的内容具有指导的地位，因而对解释各个具体章节中的概念具有定位的作用。从更加明确排除公开信息的事项内容理解，则第8条的规定也作为从实质意义上判断该条例第14条规定的“国家秘密”及其审查程序制度指导前提。[10]




【作者简介】
朱芒，上海交通大学法学院教授。


【注释】
[1]在政府信息公开制度之外的其他法律领域，也有在法律条款中明文使用“社会稳定”概念的立法例。例如，将维护“社会稳定”作为立法目的之一的有《武装警察法》（第1条）、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（第1条）、《农村土地承包法》（第1条）以及《澳门特别行政区基本法》（序言部分）等法律；将维护“社会稳定”设置为政府责任的有《治安管理处罚法》（第6条）；将对“社会稳定”的影响程度规定为法律事件的构成要件的有《银行业监督管理法》（第28条第2款）；将破坏“社会稳定”规定为行为后果程度要件的有《邮电法》（第37条第3项）。从明文规定的内容和方式来看，《邮电法》的该条中“社会稳定”概念或许与《政府信息公开条例》第8条的“社会稳定”概念的规定较为相近。
[2]不排除在相关的诉讼案件中，判决在对其他适用法定不予公开事项时，在理由部分表述了对“社会稳定”问题的观点，但由于不是对立法上概念的司法性质的解释，所以本文不讲此类情况列入考察范围。
[3]上海市黄浦区人民法院（2010）黄行初字第31号行政判决书。
[4]上海市第二中级人民法院（2010）沪二中行终字第189号行政判决书。
[5]在考虑了不相关事项从而构成滥用职权的研究方面，中文文献尚属有限。有学者借组外国法的研究提出了相应的主张。例如余凌云：《行政自由裁量论（第二版）》中国人民公安大学出版社2009年，第107-109页。这里，作者借助了英国、新西兰等国家的资料。
[6]对此种司法审查判断方式的命名法，借鉴了日本学者的研究成果，尤其是宇賀克也『行政法概説Ⅰ行政法総論』有斐閣2004年，第272頁。
[7]曹康泰主编：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，人民出版社2009年版，第42页。
[8]李广宇：《政府信息公开诉讼——理念、方法与案例》法律出版社2009年，第104页。作者李光宇为最高人民法院行政审判庭副庭长，因此他的观点可以从司法适用的层面予以理解。
[9]依照此程序规定，本文所涉的具体行政行为应该是已经向相应的信息公开工作主管部门做过报告的，因此，该报告本身的功能也就值得推敲。
[10]有观点认为为了政府信息公开工作有利于“社会稳定”等事项，《政府信息公开条例》“要求行政机关建立健全政府信息发布保密机制，明确审查的程序和责任”。见曹康泰主编：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，人民出版社2009年版，第42页