摘 要：与查处其他渎职犯罪案件相比较, 查办重大责任事故所涉渎职犯罪案件主要有五个方面的不同之处。检察机关在查办此类案件中应准确选定侦查方向, 审时度势, 及时采取强制措施, 全面收集固定证据; 同时, 应灵活掌握办案策略与方法, 实施科学的组织指挥机制。
关键词：重大责任事故 渎职罪 侦查

隐藏在重大责任事故背后的渎职犯罪由于涉及众多部门及其工作人员、专业性强、责任分散、利益关系复杂, 成为当前反渎职侵权工作的热点和难点。不少地方检察院反映查办重大责任事故所涉渎职罪介入难、发现线索难、侦查取证难。认真总结已有的经验, 深入探讨查办重大责任事故所涉渎职罪的特点和规律, 对于提高法律监督能力, 促进生产安全形势稳定好转具有非常重要的意义。
一、重大责任事故所涉渎职犯罪案件的特点
查办重大责任事故所涉渎职犯罪案件与查处其他渎职犯罪案件相比较, 主要存在以下五个方面的不同:
( 一) 重大责任事故所涉渎职犯罪案件的侦查环境复杂、侦查对象特殊
首先, 重大责任事故所涉渎职案件的初查与侦查, 是在参与行政机关对重大责任事故进行抢险救援和调查的过程中开展的。参与事故调查的各方利益关系复杂, 对待查办渎职犯罪的态度不一。检察干警既要讲求时效, 及时收集固定证据, 又要顾全大局, 把握节奏; 既要依法独立行使检察权, 又要注重与事故调查组和相关职能部门的协调配合, 有效处理收集证据时效性强与初查、侦查受限性的矛盾冲突。
其次,重大责任事故调查具有明显的阶段性特点, 一般可分为抢险救援、善后安抚、事故调查、责任认定与处理四个阶段。各个阶段的任务和要求不同,检察机关能够开展初查和侦查的条件也就不同。比如在抢险救援和善后安抚阶段, 首要的工作是抢救遇难者的生命, 维护社会稳定, 检察机关不具备大规模开展初查和侦查的条件, 但是, 在这一阶段, 证据最容易遭受损毁、破坏, 及时固定痕迹物证、进行现场勘验检查至关重要。这就要求检察干警灵活掌握初查、侦查节奏, 根据不同的侦查情势采取相应的侦查策略。
第三, 重大责任事故发生以后, 相关行业管理部门、行政执法部门是事故调查的第一责任人, 任务是查清事故发生的直接原因和间接原因、查明责任人并提出追究党纪政纪责任的意见; 而检察机关需要查明的情况恰恰正是这些行业管理部门、行政执法部门工作人员是否具有渎职行为、是否应当负刑事责任等, 双方的任务相左, 直接影响初查、侦查工作的开展。比如, 在事故调查阶段, 一些可能涉嫌渎职犯罪的嫌疑人同时又是调查组成员, 甚至是负责某一方面工作的重要人员, 如分管安全工作的副职负责人, 负责证照审批、复查验收和资质审查的局长、科长, 业务骨干等。再比如, 检察机关对渎职罪决定立案的前提是发生了责任事故, 而具有鉴定权的通常也就是对这方面的工作负有监督管理职责的部门, 如民用爆炸物品爆炸、消防、交通事故的鉴定由公安部门负责; 超层越界、非法开采、违法使用土地的鉴定由国土矿产资源管理部门负责等。
( 二) 侦查思维、侦查组织指挥与其他案件不同
参与重大责任事故调查的过程既是摸排犯罪线索的过程, 也是由结果倒查责任的过程。在侦查的组织指挥上, 要考虑侦查对象涉及多个部门的多名工作人员, 既不能打草惊蛇, 又不能同时接触, 既要考虑事故调查组的组织架构和工作进度, 不能超前, 又不能滞后, 需要兼顾多方面的情况。
( 三) 侦查的技术含量、专业性与其他案件不同
重大责任事故的发生具有很大的偶然性, 存在于多个部门、行业, 如危险化学品爆炸, 道路、桥梁、建筑物等坍塌, 煤矿瓦斯爆炸, 民用爆炸物品爆炸等等, 每一个行业、部门都有自己独特的专业技术、工作流程、行业标准、工作规范、岗位职责等, 需要侦查人员具有广泛的社会阅历和较强的学习能力, 掌握多个方面的复合知识。
( 四) 证据表现形式及证明要求与其他案件不同
重大责任事故所涉渎职案件既具有客观方面的证据呈显性, 容易收集等特点, 文书证据多、间接证据多, 技术鉴定、勘验检查笔录是必要证据, 如证明危害结果、渎职行为的人身伤亡情况、财产损失情况、现场痕迹、行为人的职责、渎职行为等, 都是已经发生的事实, 容易固定; 同时又具有主观方面的证据难以收集, 如证明犯罪嫌疑人不履行、不认真履行职责是出于故意或者过失方面的证据, 证明徇私、徇情情节的证据等难以收集; 一些证据具有表象性, 如有的行业主管部门、行政执法部门工作人员经常到事故单位进行安全检查和执法, 对事故单位也进行过多次罚款或下达整改意见书, 从表象看已尽到了安全监管职责, 但深入调查会发现, 该工作人员每次执法、监管都不到位, 如该责令停产的作罚款处理, 该提请政府关闭的作罚款处理, 或者口头上对事故单位讲一套, 下达执法文书是另一套。这样的证据, 单独看是证明犯罪嫌疑人无罪的证据, 联系起来看恰恰是证明犯罪嫌疑人构成渎职罪的证据, 需要形成完整的证据链条。
( 五) 因果关系认定、刑事责任分配与其他案件不同
重大责任事故的发生绝大多数是由于发案单位长期违法、非法生产造成的。发案单位违法、非法生产是直接原因, 相关地方政府、监督管理部门玩忽职守、滥用职权, 支持、放纵发案单位违法、非法生产是重要原因。由于多个方面、多个层次上的原因行为对事故的发生都具有一定的作用, 且这种作用的发挥通常表现为间接性和随机性, 司法人员难以用一定的尺度衡量渎职行为对事故的作用力, 即使判定多个原因行为对事故的发生都具有作用力, 也难以区分作用力的大小以及对哪一个或几个原因行为追究刑事责任。
二、重大责任事故所涉渎职犯罪案件的侦查
重大责任事故发生之后, 检察机关应准确选定侦查方向, 审时度势, 及时采取强制措施, 全面收集固定证据, 为查办事故所涉渎职案件打下坚实基础。
( 一) 认真分析事故资料, 准确选定初查、侦查方向
事故发生以后, 发案单位必须在第一时间向政府和政府主管部门说明事故发生的时间、地点、经过和对事故原因的初步判断, 相关职能部门需要尽快调阅发案单位的档案资料, 询问发案单位相关负责人、知情人, 查清事故造成的危害后果并向上级政府和主管部门报告。所有这些资料, 对于检察机关分析事故情况, 准确判断事故性质, 选定侦查突破口都是非常重要的。需要重点抓住以下几条主线: 一是事故报告情况。分析是否存在不报、瞒报、谎报的行为。二是发案单位资质和证照、许可情况。分析施工单位主体资格是否合法, 证照、许可是否在有效期限内, 证照、许可的内容与实际情况是否一致, 获得证照、许可的程序是否合法等。不具备条件的单位获得相关资质, 不具备资质的单位承揽到建设工程项目, 安全生产设施和条件不符合要求的单位获得相关证照,往往是重大安全生产事故发生的重要原因, 其背后往往隐藏着国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权和权钱交易等腐败犯罪问题。三是执法监管情况。分析是否存在应当责令停产整顿而没有责令停产整顿的情况, 是否存在应当关闭、吊销而没有关闭、吊销的情况, 是否存在多次执法不到位、以罚代刑等不正常的情况。发案单位不具备安全生产条件而进行违法非法生产, 屡次检查验收屡次通过; 豢养黑恶势力, 长期得不到查处; 发案单位消息灵通, 总能逃避检查, 检查组来时处于停产状态, 检查组一走马上恢复生产, 从这些不正常现象中往往能够发现国家机关工作人员渎职犯罪线索。四是特殊、专项安全监管情况。分析是否存在违法批准、超量供应爆炸物品,开工建设、竣工验收、特种设备年检等是否存在弄虚作假、不负责、不认真负责等问题。
( 二) 审时度势, 适时立案和采取强制措施
对重大责任事故所涉渎职案件立案应把握三个条件: 1.事故性质明确。确定事故性质的鉴定报告已经出台, 或者根据掌握的情况可以肯定事故性质为责任事故的。2.发现相关部门和人员在证照许可、事故报告、执法监管、特殊( 专项) 安全监管活动中至少有一项不作为、不认真作为、滥用职权行为的。3.不立案会影响侦查活动进行, 影响取证效力, 或者无法进一步查清渎职犯罪事实的。在具备上述三个方面条件的情况下, 应当决定以事立案, 或者对具体犯罪嫌疑人立案并采取强制措施。
( 三) 全面收集固定证据
1.调取书证。重大责任事故所涉渎职罪的证据相当多的表现为文书证据。总结以往的经验, 笔者认为需要调取的文件书证主要有: ( 1) 证明犯罪嫌疑人所在部门法定职责及政府、行政主管部门授权、委托职责方面的文书; ( 2) 证明犯罪嫌疑人岗位职责方面的文书; ( 3) 证明犯罪嫌疑人履行职责方面的文书, 包括在履行证照审批、许可职责时是否尽到了注意义务, 存在或不存在玩忽职守、滥用职权行为的文书; 记录执法执罚过程及处理结论内容的文书; ( 4) 调取证明犯罪嫌疑人主体身份合格性的文书; ( 5) 证明发案单位证照、许可获得的程序合法、相关材料真实、符合要求的文书。( 6) 调取与事故直接相关的技术标准、行业标准、工作规程, 法律法规以及地质水文勘察、设计、监理、安保图纸、方案, 经过批准的施工方案、图纸、变更和招投标等文书。收集执法执罚文书要注意尽可能做到两联对照: 即执法执罚机关的存档文书与被处罚单位收存的文书是否相一致, 从中发现是否有弄虚作假、徇私舞弊等问题。
2.向事故调查组或公安等职能部门提出进行现场勘察检验、技术鉴定、录像拍照的建议或者聘请相关专门人员进行鉴定, 获取技术鉴定、勘验检查笔录和视听资料证据。
3.讯问重大责任事故犯罪嫌疑人。重大责任事故犯罪嫌疑人既是事故的直接责任者, 又是国家机关工作人员渎职犯罪的见证者, 也可能是滥用职权、行贿受贿犯罪的“对合”者。事故发生以后, 特别是被公安机关采取强制措施以后, 这些犯罪嫌疑人通常都比较恐惧、懊悔, 思想处于极度矛盾之中, 抓住这个有利时机, 实施宽严相济政策, 从已经暴露的事故原因( 通常是不符合资质条件、长期违法违规生产、不正当获取许可、证照等问题) 入手进行讯问, 不仅能够获取相关国家机关工作人员渎职犯罪的详细情况、过程、证据, 而且还极有可能获取行贿受贿和国家机关工作人员徇私、徇情的犯罪线索。
4.讯问渎职犯罪嫌疑人。重大责任事故发生以后, 渎职犯罪嫌疑人对待事故和责任的态度是不一样的, 有的悔罪, 有的千方百计推卸责任或进行狡辩, 有的承认失职行为不承认主观过错, 个别涉案单位领导不能正确处理支持检察机关依法办案与关心爱护干部的关系, 片面袒护犯罪嫌疑人。讯问渎职犯罪嫌疑人必须针对其心理状态和已经掌握的证据,个别施策, 宽严相济, 有针对性地进行讯问。
5.询问证人、被害人。重大责任事故所涉渎职罪案件证人通常有四类: 一是发案单位的管理人员; 二是发案单位的工作人员, 包括被害人和被害人的同事; 三是犯罪嫌疑人的同事, 即与渎职犯罪嫌疑人一起对发案单位进行过安全检查和执法的人; 四是其他与犯罪嫌疑人发生过工作联系的人, 如犯罪嫌疑人的领导、下级等。从侦查情势上看, 这些人绝大部分与犯罪嫌疑人关系密切, 有着这样那样的联系, 不愿意轻易作证, 但是, 这些人或多或少也都与事故有一定的联系, 重大责任事故发生以后都有避重就轻, 推卸责任的愿望, 因此巧妙地利用这一弱点进行分化瓦解, 从调查发案单位以往发生的轻微事故和事故隐患入手, 倒查相关证人、被害人, 了解发案单位什么时间发生过事故, 存在什么事故隐患, 如何处理的,哪些人经手处理这些事情, 比较容易突破心理顾虑,获取证人证言。受害人, 包括事故的幸存者和遇难者家属在经历过事故的灾难以后, 对发案单位无视法律法规, 违法违规生产、冒险作业等深恶痛绝, 非常赞同依法追究重大责任事故罪、渎职罪的刑事责任, 通常能够向检察机关提供有价值的事实及调查线索。但是, 这些人也很容易受到外界因素的影响, 如发案单位以增加赔偿数额为条件进行诱惑, 或者以不予赔偿为条件进行要挟。有的地方公安机关采取遣返受害人的办法维护“稳定”, 所以检察机关应当抓住事故发生以后的有利时机, 及时对受害人进行询问, 以获取对侦查定案有价值的证据和线索。
6.搜查可能隐藏犯罪证据的场所, 扣押、检查与案件有关的文书、物品。重大责任事故所涉渎职案件,相当多的证据存在于发案单位日常管理和生产经营活动之中, 与管理、监督、执法活动密不可分, 如发案单位的工作日志、往来人员接待帐目、办理证照审批费用单据、大额现金流向等。通过对上述文书、物品实施扣押、检查, 往往能够发现国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、受贿、徇私徇情方面的证据, 这对突破犯罪嫌疑人心理防线, 查明犯罪动机, 扩大侦查成果非常有意义, 也是当前查办渎职等职务犯罪案件的新特点、新要求。
( 四) 收集固定证据需要注意的几个问题
1.正确处理收集固定证据与事故调查的关系。具体来讲, 在抢险救援和善后安抚阶段, 主要是走访现场知情人, 旁听现场指挥部情况介绍, 向公安机关提出拍照录像、提取痕迹物证、扣押财务资料和工作日志等方面证据资料的意见, 引导侦查; 在现场勘察和技术鉴定报告出台之前, 主要是调取与发案单位相关的文件书证。在事故调查阶段, 主要是收集重大责任事故罪犯罪嫌疑人、渎职罪犯罪嫌疑人的供述, 收集证人证言、被害人陈述, 就事故原因、危害后果以及与事故相关联的其他问题进行现场勘察、技术检验检查、鉴定等。
2.注意把握证据的客观性与关联性。既要重视收集事故已经发生、造成了严重危害后果、犯罪嫌疑人具有不履行、不认真履行或者滥用职权行为方面的证据, 也要注意收集渎职行为与危害后果之间具有因果联系的证据, 收集渎职行为与发案单位违法违规生产之间具有因果联系的证明, 形成完整的证据链条。
3.注意把握主客观相一致。重大责任事故发生以后, 渎职犯罪嫌疑人通常的辩解是已经履行了义务, 对发案单位的违法违规生产问题该纠正的纠正了, 该罚款的罚款了, 主观上没有过错, 即便是证明确有失职渎职行为, 犯罪嫌疑人往往也会辩解那是自己力不能及和无法认识的问题, 收集犯罪嫌疑人具有主观过错方面的证据对于认定渎职罪具有特别重要的意义。收集主观过错方面的证据应当着眼于如下几个方面: 第一, 犯罪嫌疑人与发案单位及主要负责人之间有无经济往来及其他利益关系; 第二, 关于犯罪嫌疑人履职情况的证言, 会议记录, 研究意见等; 第三, 犯罪嫌疑人从事本职工作的时间、阅历、专业技能以及其他人员对犯罪嫌疑人的提醒、告诫等。
4.注意深挖“案中案”。在查办重大责任事故所涉渎职案件过程中, 要通过检查发案单位的财务资料和购销记录、合同等, 发现贪污贿赂等职务犯罪的线索。特别要注意发案单位的现金交易和帐外帐的有关财务资料, 看有没有虚列支出、行贿受贿问题,有没有伪造股东名单、向国家机关工作人员送干股问题, 有没有幕后买卖资质、证照的问题等, 以便从中发现新的犯罪线索。
三、重大责任事故所涉渎职罪案件侦查的组织与指挥
在参与重大责任事故调查过程中, 检察机关应明确参与事故调查的任务, 灵活掌握办案策略与方法, 实施科学的组织指挥办案机制。
( 一) 明确检察机关参与重大责任事故调查的任务
检察机关参与重大责任事故调查工作的任务有五项, 即:
1.受理群众关于事故涉及的国家机关工作人员渎职等职务犯罪举报, 接受事故调查组或者相关职能部门移交的案件线索;
2.发现导致重大责任事故发生、涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员及其犯罪事实;
3.查明犯罪事实, 收集物证、书证、技术鉴定和视听资料证据, 询问受害人、证人, 讯问犯罪嫌疑人;
4.审查逮捕、审查起诉, 对重大生产安全事故刑事侦查、审判活动进行监督;
5.开展法制宣传和预防犯罪工作。
( 二) 实施科学的组织指挥
根据国务院《生产事故报告和调查处理条例》的规定, 生产安全事故调查实行“政府统一领导、分级负责”的原则。特别重大事故, 由国务院或者国务院授权的部门组织事故调查组进行调查; 重大事故、较大事故和一般事故, 分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查;有关人民政府可以直接组成事故调查组进行调查,也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。没有造成人员伤亡的一般事故, 也可以由县级人民政府委托事故发生单位组织调查组进行调查。
事故调查组的主要任务是代表政府组织协调相关职能部门开展事故抢险救援、善后安抚, 维护社会稳定工作, 贯彻落实中央的方针政策, 查明事故发生的直接原因、间接原因, 对相关部门和相关人员的党纪政纪处分处罚提出处理意见, 监督相关部门落实生产安全管理规定, 防止类似事故发生。
与事故调查组相对应, 检察机关查办重大责任事故所涉渎职犯罪案件实行检察长领导下的领导小组指挥办案工作机制, 即根据事故性质, 认为可能存在渎职犯罪的, 成立检察机关参与事故调查工作领导小组, 领导小组组长由相关等级的检察院主管副检察长担任, 副组长由发案地检察院检察长担任。根据最高人民检察院的有关规定: 最高人民检察院派员参与事故调查的, 省级人民检察院主管反渎职侵权工作的副检察长任领导小组组长, 发案地市级人民检察院的检察长或主管副检察长、省级检察院反渎职侵权局长或副局长任副组长。在领导小组之下设立办案组( 包括综合组、调查组、讯问组等) , 组长由一名副组长担任。
办案组组长和上级检察院派出参与重大责任事故调查的人员要加强组织协调, 对查办案件过程中遇到的各种情况要进行综合分析, 确定正确的办案思路、措施、方法, 科学组织力量、合理使用资源、明确工作责任, 强化组织领导。
( 三) 灵活掌握办案策略与方法
重大责任事故所涉渎职罪案件是各种矛盾和利益集中的焦点。侦查办案难度很大, 讲究策略与方法对于突破案件至关重要。笔者认为关键应把握好这样几个方面:
1.见机而动。见机就是把握机会。从实际效果看,笔者倾向于“抢”时机。所谓“抢”, 就是机会一旦出现就要抓住不放, 立刻决定立案。一般可掌握在事故抢险救援结束, 技术组实地勘察并出具技术鉴定报告,确定为责任事故; 或者虽未出具技术鉴定报告, 但有证据表明发案单位存在严重违法违规问题, 且违法违规是导致事故发生的主要原因。在具备上述两种情况之一时, 检察机关即可以决定以事立案, 或者决定对犯罪嫌疑人立案。
2.以快制胜。所谓快, 就是快立案, 快接触犯罪嫌疑人, 快取证, 快结案。要力争在事故造成的外部压力尚未消融, 犯罪嫌疑人惊魂未定之前立案、接触犯罪嫌疑人、开展调查取证和讯问工作, 符合结案条件的要快结案。
3.宽严相济。重大责任事故的发生通常与多个部门、多个国家机关工作人员失职渎职相关联, 其作用力有轻有重, 有主有次, 必须区别对待, 抓主要责任人, 抓主要犯罪事实, 抓主观恶性大、社会危害大的问题, 对主观恶性小, 渎职行为危害不大以及有悔罪表现的, 当宽则宽, 办案也要有“统战”意识。
4.同罪同罚。包含两层意思: 一起事故涉及多个单位多名犯罪嫌疑人, 其渎职行为对危害结果的作用力基本相当的, 要坚持同罪同罚; 一起事故涉及一个单位多名犯罪嫌疑人的, 要做到罪责相一致。
5.侦查办案一体化。查办重大责任事故所涉渎职罪案件必须坚持以最高人民检察院为统领, 省级检察院为龙头, 市( 分、州) 检察院为主体, 基层检察院为基础, 上下一体, 区域联动, 指挥有力, 协调高效的一体化侦查办案机制。市( 分、州) 检察院要充分发挥主体作用, 毫不推诿地承担起组织指挥责任, 统一领导, 统一掌控、调度所辖区域案件的查办工作。
四、检察机关参与重大责任事故调查需要注意的问题
1.摆正位置。检察机关参与事故调查是以法律监督者的身份, 主动发现事故背后隐藏的渎职犯罪, 既是对事故调查组的支持, 也是对相关职能部门执行法律情况的监督, 既不能放弃独立办案, 也不能代替事故调查组开展工作, 更不能干预事故调查组依法开展工作。
2.正确对待事故调查组收集的言词证据和调查报告。行政机关开展事故调查工作, 从大的方向上讲与检察机关查办渎职犯罪是一致的, 但是事故调查组收集证据、证明要求和形成的调查报告与检察机关收集证据、证明要求和侦查终结仍然存在有较大差异, 不能直接作为认定犯罪事实和决定立案、公诉的证据。

作者杨书文
最高人民检察院渎职侵权检察厅
文章来源：《人民检察》2008第10 期