［摘要］：在我国，司法公信力受到空前严峻的挑战，法院生效裁决受到来自社会各界的质疑和否定，一群庞大的上访大军日夜穿梭于各级党政和司法部门之间，他们的目的只有一个，推翻法院现有的生效裁判。针对这种现象，使得传统的信访机制已不能适应目前形势发展的需要，改革和完善法院的信访制度，建立合理、科学的信访机制，是目前法院信访工作的当务之急。本文简要分析了我国信访制度的功能，着重分析了我国由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型过程中信访制度存在的问题，提出了完善信访制度的思路和措施。全文约6770字。


［关键词］ 信访机制 公共权力
 
一、信访制度的功能

1、信访是人民群众政治参与、利益表达的制度性方式，也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。当前，信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道。

2、信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。信访制度则是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。同时，信访制度也是反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。

3、信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。群众信访是各级领导机关及其负责人联系群众、了解社会情况和民间信息的重要渠道。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，体现党和人民群众的血肉关系。

4、信访制度深化政权合法性，维护社会稳定。群众来信来访，体现了共产党政权与民间社会的交流与互动，反映了社会对政权的认同状况。同时，信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人调和、消解社会矛盾的努力，有利于实现政治稳定，建立政权合法性。

5、信访工作对建设小康社会和构建社会主义和谐社会的独特作用。一是作为行政性的补充救济制度，对于解决社会主体制度之外产生的一些社会冲突发挥着不可或缺的作用。二是信访制度是中国特色的一项制度，依照法律和政策解决群众反映的问题，做好调解工作是我们化解社会矛盾的一个行之有效的经验。三是信访制度与我国民众的传统心理相契合。受传统的影响，百姓仰仗“清官”为民做主的官本位意识和政府万能观念根深蒂固，有事找政府、找“清官”而非诉诸法律仍然是大多数中国民众的习惯。四是信访制度程序简便、成本低廉的制度设计使其成为当前我国多数群众的首要选择。五是在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。

二、目前信访工作中存在的问题

1、信访机构缺乏统一协调机制，责重权轻，效率低下。现行的信访机构庞杂分散，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，却让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位。整个系统缺乏统一协调的机制，缺乏统一的计算机联网，信息不共享，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，各机构推来推去，信访人投诉无门，只能在各信访机构之间来回跑动。

2、责任不明确,随意性较大,人治色彩浓厚。法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定，随意性较大。即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，有些机关和部门往往拖着不办，甚至藉此惩治信访人，信访人则没完没了的反复信访。信访机构没有独立处理问题的权限，处理问题主要靠领导批示和干预，而一些党政首长对个案的批示、处理有时又太过随意，以致吊起了其他信访者或非信访者过高的“胃口”，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出新的案件，有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，退回来进行信访。由于责任不落实，信访问题长期得不到解决，致使群众反复进行信访。

3、信访活动组织化趋势明显，群体性事件和集体上访频繁，过激行为时有发生。在利益主体或集团的利益通过制度性渠道表达不见效或者某些特殊因素的作用下，就会进行强制性的利益表达，从而对执政党、政府施加压力。信访活动中，一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访。极少数信访人不按法定程序、不到法定机关反映问题，而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至滋事。有的人采取一些极端方式，制造扩大社会影响，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应，影响社会稳定。

4、上访、申诉不规范。对同一案件、同一问题，多次反复上访申诉或控告；有的为了达到改判目的，利用重大活动、传统节日、市、省、全国“两会”期间，择机到市、去省、赴京上访，给法院施加压力；有的甚至结伙上访以引起重视。

5、当事人抓住瑕疵，不断上访。有些案件的判决结果是正确的，但一些当事人却抓住审判、执行中存在的瑕疵，如手续不规范、文字有误、承办人员言行有些欠妥等到处上访、控告，这类信访占信访总数60%左右。

6、一些部门过分强调“属地原则”，将本应由自己解决的信访推给法院。如：房屋拆迁案件涉及安置补偿政策问题，应属建设部门处理；劳动争议案件涉及工龄问题，属企业、劳动部门的信访问题，但这些信访往往被推诿给法院。

三、法院信访工作中问题产生的根源

1、信访案件日趋增多是我国由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型过程中众多社会矛盾的必然体现，是社会阶层变动中利益冲突加剧、社会矛盾长期积累的产物，是我国现行的解决社会矛盾和社会冲突的正式制度不健全的结果。信访问题也有信访部门和制度上的原因，主要是：信访渠道不够畅通，各级党政部门对群众反映的问题不作为，不调查处理，或者互相推诿，矛盾上交，各信访机构互不通气，造成问题堆积；处理信访事项层层转办多，立案率低，解决的问题很少；信访工作责任制不明确，信访部门责重权轻，对产生信访事项的机关督促的力度不够，工作效率、效能低；对因行政不作为或侵犯群众利益引发越级信访的行政行为缺乏明确的责任追究机制；信访群众的利益要求不符合有关政策规定。有的要求过高，超过政策极限；有的按政策解决了，又提出新的过分要求；有的坚持无理要求，甚至制造事端，想用闹来达到无理要求；信访终结机制不完善，一部分持过高或无理要求的信访人在信访部门结案后仍然继续来信来访，纠缠不休。

2、法院信访具有行政性。法院信访是国家信访的重要组成部分，但它与行政机关及其他国家机关的信访不同，有其自身特点，根本的区别在于法院信访工作具有诉讼性。即对申诉人提交的申诉、申请再审的材料先行复查，经复查认为有错误，符合法定再审立案标准的，则予以再审立案，反之，则驳回申诉或再审申请。然而，在现行信访制度中，当申诉人向国家机关申诉的，国家机关认为申诉人有道理的，即以“有错必纠”为由，要求法院复查进入再审，以息事宁人；有的新闻媒体仅根据当事人的申诉材料所反映的内容，不了解，不核实，仅听一面之词便对法院裁判枉加评论，严重损害裁判的权威；申诉人申诉随意性大，不受时间、次数、审级的限制，缺乏诉讼制度约束，有的案件多次反复，但申诉人仍申诉不止，导致不断出现上访。

3、缺乏有效的管理、监督机制。现行法院来信来访归口由立案庭登记接待、分类、处理。但对分流到相关业务庭或其他部门的信件、信访问题，由谁来负责、怎样处理、如何答复当事人等缺乏统一规定，缺乏有效的管理、监督措施，导致相互推诿，引起申诉人不断上访。

4、对滥用权利的缺乏法律约束。当事人对生效裁判不服的可以向法院申诉、申请再审，这是法律赋予当事人的权利。但是，部分当事人利用法律、制度上无制约的漏洞，滥用这一权利。有的就同一问题到处申诉上访、控告、无理纠缠，甚至辱骂法院信访工作人员，影响法院正常的信访秩序。

四、改革和完善信访制度的对策

1、改革信访制度的总体思路是把民意的“上达”转变为民意的“表达”。要使法院信访机构成为一个相对独立的权力主体，具备应有的问责性，有法律的调查权，有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查提出质询，直至提出罢免动议。 要符合法院审判管理现代化的理性要求，而且要有现实操作性。在制度设计层面理顺民意表达与司法监督的关系。建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访人员盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。一方面我们要进行治标，使上级法院的信访工作能更好地接受建议和投诉的作用，使它成为公民接近司法的一条消防信道；另一方面，我们也要进行治本，加强法治建设，积极推动司法改革，理顺司法体制，确保司法独立，完善诉讼程序。合理设计审级结构，最大限度地实现司法公正和效率，从源头上减少公民信访的绝对数量，树立公民关于司法终局的观念，使信访本身不再被“问题化”。

2、整合信访机构。信访主要是反映司法公正问题，更是一方当事人与法院、法官之间的矛盾，值得我们反思。一方面转型期社会治理过程中对司法的依赖空前加重，而另一方面社会对司法的不信任度在不断地扩大。许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，缺乏专业审判领域知识和经验的接待者仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，在涉及到自己切身利益的相关事件中面对矛盾的处理和答复，当事人对社会公平、司法公正往往本能地从实体公正的角度进行评判，于是源源不断的涉诉信访便顺乎自然地发生了。面临日益严重的信访问题，作为信访办事机构的立案庭，由于其自身在院内或上下级法院职责、关系、权力的不足，造成了其解决信访问题的能力不足，造成了相互推诿、敷衍和拖延等现象，限制了信访协调解决功能的发挥。因此整合、增强法院信访机构的职能，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。要划分好上下级法院信访机构和平衡法院内部各业务部门之间的权力和责任界限，才能真正形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。当前应将各级法院的立案庭、监察部门、督办部门进行整体合并，成立专门受理信访案件的委员会，使涉诉信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展，并把它完全纳入规范处理的司法轨道，考虑到上下级法院配套的需要，要实行信访机构直管，把主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上，虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。这种模式的另一个好处是使现在不独立的信访机构相对地超脱出来，不再对原来的某级法院负责，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证。

3、加快审判制度改革。由于国家司法改革整体方案迟迟没有启动，一方面法院的地方化、行政化倾向影响了司法的独立，另一方面过大的自由裁量空间缺少有效的规则制衡，再加上一些基层法官自身素质不高，这为司法腐败留下制度、体制和人为因素的缺陷。许多时候打官司成了打关系。在相当一部分事实和法律具有不确定性的案件中，案件的输赢不再完全取决于法官对事实审和法律审的内心确信，而是对各种利害关系进行权衡的结果。这种对司法活动中的不确定性规律缺乏深刻认识而带来相关配套制度的缺失，已经成了当前审判工作中的一个巨大漏洞，并且还在不断地扩大。所以必须加快审判制度的改革，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权。实行公开审判，增加审判的透明度，杜绝“暗箱操作”，使法官不得不考虑公众舆论的压力和各种社会影响，审判向当事人公开无疑是首要条件。因为当事人最了解案情，当事人对审判活动的充分参与，能使法官的判决比当事人不参与更准确。禁止法官与任何一方当事人单方面接触，有利于保证法官中心地位。保障当事人平等的诉讼权利，有利于法官自由裁量权的控制。限制法官的庭前活动，如限制法官调查取证，这样能够根除“先定后审”、“ 先判后审”之流弊，保证法庭审判的集中性，合理地控制法官自由裁量权的行使。建立证据展示制度和证据调查、采证制度, 明确规定证人出庭作证的措施以及保护证人安全的措施，贯彻直接、言词审理原则，有利于保证证据的真实性、可靠性，防止法官臆断，减少其不合理的自由裁量权。在法官自由裁量权控制方面，司法程序能够最大限度保证法官的中立地位。可以说，实体法规定了法官自由裁量权的区域范围，而程序法制约着它的偏向。从司法程序上予以控制的思考。还要建立公正审理的约束机制，如回避制度、管辖制度等，以防止自由裁量权的滥用。

4、树立新的信访工作理念。一是树立信访既是法律问题，又是社会问题和政治问题的理念。在坚持依法办事的同时，从讲政治的高度看待法院信访工作，认识到信访工作对社会政治稳定的紧密关系，强化信访工作责任制。二是树立“大信访”的理念。立案庭是信访工作的主要职能部门，其他审判业务部门和综合部门也应认真处理信访。从目前群众来信来访所反映的问题看，涉及到法院工作的很多方面，没有各部门齐心协力，单靠信访部门是难以解决信访问题的。三是树立申诉信访是诉讼行为的理念。当事人和人民法院处理申诉信访，都必须依法进行，严格依法办事，摒弃“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的传统观念，严格做到大问题大解决，小问题小解决，没问题不解决，坚决控制无理上访，把更多的精力投入到解决正当的信访过程中。四是树立信访工作也是审判工作，是审判工作的一项重要内容的理念。提高办案质量和效率，认真、及时处理审判过程和执行过程中的信访，尽最大可能减少案件处理后发生申诉信访。

5、加强信访司法解释工作和信访制度建设。建议最高法院尽快出台法院信访工作司法解释，明确信访工作性质、范围、职能、信访工作操作程序、管理监督制度、考核奖惩办法，规范申诉上访范围、次数，制约或限制滥用权利的当事人，处罚妨碍信访正常秩序，且造成一定影响的当事人。在当前形势下，各法院要认真执行最高法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见》和省法院《全省法院申诉信访工作责任制规定》、《全省法院信访工作暂行规定》，并根据本院信访工作情况，制定和完善具体的信访工作制度。

6、建立合理、科学、有效的信访机制。一是明确责任、分级负责。法院一把手对信访工作总负责，亲自抓重大、复杂信访工作的处理；分管院长负具体领导责任，立案庭庭长负直接领导责任。规定信访管理工作由立案庭具体负责，上级法院进行监督，认为有必要立案复查的，予以立案复查。二是合理配备信访人员。根据信访工作量，中院宜配备4人为信访合议组，其中1人接待来访，1人登记来信，2人处理信访问题；基层法院一般不少于2人。三是实行信访工作流程管理。信访工作流程管理包括来信来访登记、分流、审查、处理、统计等各个环节，通过动态管理，在内部形成相互监督、相互制约、相互促进的工作机制。四是实行信访案件讨论制。对重大信访、老上访户信访，信访组、立案庭要定期讨论研究，制定解决方案。五是建立完善与信访工作配套的各项制度,如建立信访工作考核通报制度、信访信息月报和跟踪督办制度、与地方政府和有关部门合办、协办制度、完善院长接待制度等。


结尾

在信访制度的完善和创新中，不要将目前表现不佳的功能当作信访不应当具有的功能而简单加以抛弃，要从信访制度所要实现的保护当事人合法权利、改善司法权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立起协调和互动，消弭紧张和冲突。更为重要的是用系统论和过程论的观点建立新的涉诉信访制度体系，使其在国情背景下，与现有的诉讼法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。
 
［参考文献］

1、姜明安.信访制度及其解决争议的机制应该创新［N］.法制日报，2004-02-12.

2、袁方成.公民权利与法治框架下的信访制度改革［J］.学习月刊 .2005（1）.

3、郭松民：〈信访改革应制度演进〉，《环球》，2004年第24期，页29。

4、于建嵘：〈中国信访制度批判〉，《中国改革》，2005年第2期，页26-28。

5、于建嵘：〈信访的制度性缺失及其政治后果〉，《凤凰周刊》，2004年第32期，页50-53。