近年来，外来人口犯罪长期处于高发态势，已成为影响社会和谐稳定的严峻问题。对外来人口犯罪习惯性适用逮捕措施为惯常做法，但外来人口犯罪的多发现状并未因此得以改善。这就要求我们必须认真反思该做法的妥当性和有效性，特别是在构建社会主义和谐社会过程中，尤须重视外来人口犯罪的审查逮捕问题。为此，笔者通过对2006年至2008年J市S区本地人口和外来人口审查逮捕的相关数据进行对比分析的的方式，透析问题、探究问题成因，并提出尝试性的对策建议。

一、对外来人口审查逮捕中存在的问题

（一）构罪即捕，逮捕率畸高

尽管逮捕率并非衡量逮捕质量高低的唯一客观标准，关键在于逮捕决定是否依法作出，但在一定程度上逮捕率也是对逮捕质量的直观反映。如果报捕即批捕，审查逮捕程序流于形式，逮捕率就会相应较高；如果审查逮捕权能够依法行使，审查逮捕环节能够严格把关，“无逮捕必要”规定得到落实，各项刑事强制措施都能充分发挥效用，则逮捕率就会相应下降。纵观J市S区2006年至2008年审查逮捕情况可知，无论本地人口逮捕率，还是外来人口逮捕率都明显偏高：2006年本地人口逮捕率和外来人口逮捕率分别比全国同期平均逮捕率高出3.08和5.81个百分点，2008年则分别高出5.77和6.91个百分点[1]。

通过对本地人口和外来人口逮捕率的对比分析可以看出，J市S区2006年至2008年外来人口逮捕率分别高出本地人口逮捕率2.73、1.72和1.14个百分点，说明外来人口逮捕标准低于本地人口逮捕标准，存在“构罪即捕”倾向。另外，值得注意的是外来人口逮捕率高出本地人口逮捕率的百分点逐年降低现象，表明2006年12月28日最高人民检察院发布的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》已初见成效，说明外来人口逮捕标准正逐渐接近本地人口逮捕标准，但逮捕率依然畸高。

（二）逮捕质量有缺陷，整体质量不高

逮捕质量主要表现在捕后撤案、不诉、无罪比例和捕后判决情况，如果捕后撤案、不诉和无罪比例偏高或者捕后判缓刑（含三年宣告缓刑和不满三年缓刑，下同）、管制、拘役、单处附加刑和免于刑事处分的较多说明逮捕质量较低，反之则高。2006年至2008年J市S区本地人口捕后撤案、不诉和无罪比例分别比同期外来人口捕后撤案、不诉和无罪比例高出0.72、0.25和0.07个百分点；捕后判缓刑、管制、拘役、单处附加刑和免于刑事处罚的比例则分别比同期外来人口相应比例高出2.88、1.72和1.47个百分点。

直观分析上述数字，似乎外来人口逮捕质量比本地人口逮捕质量要高，但实际情况并非如此。一是因为司法实践中对本地人口和外来人口在捕后撤案、不诉和无罪，以及判缓刑、管制、拘役、单处附加刑和免于刑事处分的标准上把握不一致，如对本地人口缓刑以下轻微刑罚适用比例较高，而对外来人口则常以不便于非剥夺人身自由刑的执行为由倾向判处实刑，导致外来人口实刑判决比例高于本地人口；二是因为本地人口和外来人口涉嫌罪种上有所区别，外来人口犯罪多集中于抢劫、抢夺、盗窃和诈骗以及故意杀人等刑罚规定较重的犯罪上，而本地人口犯罪种类则显庞杂全面，有很多轻微犯罪，因而相应刑罚也就出现了轻重不同的结果。所以，外来人口逮捕质量有瑕疵，整体质量不高，对于外来人口犯罪在立案侦查、审查逮捕、提起公诉，乃至法庭判决的整个过程都没有摆脱“外来”这一特殊因素的影响。

（三）整体趋捕，缺乏细节审查

依据《人民检察院审查逮捕质量标准（试行）》第七条规定，对于预备犯、中止犯、初犯、偶犯、过失犯、未成年犯等九种情形，应当认为无逮捕必要而不应当予以逮捕，但是，类似规定在对外来人口审查逮捕中却习惯性缺位，存在缺乏细节审查和整体趋捕的问题。

1.从未成年犯罪嫌疑人逮捕情况来看，2006年至2008年J市S区逮捕的本地人口中未成年人分别占7.25%，7.63%和8.36%，分别比同期逮捕的外来人口中未成年人比例高出0.07、0.15、1.35个百分点，说明未成年人已经成为新型重要犯罪群体且犯罪形势日益严峻，需要高度重视，及时研究治理措施。另外，2006年至2008年外来人口中未成年人逮捕率分别为94.21%、96.67%和95.81%，分别比本地未成年人同期逮捕率高出2.46、0.53和0.19个百分点，表明J市S区未成年人逮捕率畸高，有绝对多数未成年人一旦涉嫌犯罪即被批准逮捕，尤其对外来人口中未成年人更是如此，这是严重违背《人民检察院审查逮捕质量标准（试行）》规定精神的。

2.从无逮捕必要适用情况和无业人员占逮捕人数的比例来看，2006年至2008年J市S区本地人口无逮捕必要不捕分别占不捕人数的42.19%、52.57%和59.52%，分别比同期外来人口这一比例高出15.36、17.38和17.81个百分点，可见本地人口无逮捕必要适用比例要远远大于外来人口无逮捕必要适用比例，并且有扩大趋势，表明对本地人口审查逮捕过程中无逮捕必要把握标准要宽于外来人口该标准。

另外，从无业人员占逮捕人数比例情况来看，2006年至2008年J市S区本地人口逮捕人数中无业人员比例分别为41.62%、40.9%和41.7%，分别比同期外来人口该比例高出17.29、10.3和11.75个百分点，说明对本地人口犯罪嫌疑人有工作而决定逮捕的比例远远小于外来人口该比例，也就是说大量外地人被逮捕，其中不乏在J市S区有较为固定住所、职业的人员，法律适用上的不平等现象非常普遍。[2]这是与立法本意相违背的。

3.从二种多发犯罪逮捕率来看，2006年至2008年J市S区外来人口涉嫌抢劫犯罪的逮捕率分别为98.73%、98.89%和98.31%，分别比同期本地人口该比例高出3.29、1.16和0.34个百分点；2006年至2008年外来人口涉嫌盗窃犯罪的逮捕率分别为98.41%、98.08%和97.56%，2006年比本地人口该比例低0.8个百分点，2007、2008年则分别比本地人口该比例高0.27和0.9个百分点。可见对于外来人口犯罪无论是法益侵害性严重的抢劫犯罪，还是社会危害性和人身危险性相对偏低的盗窃犯罪，逮捕率都高于本地人口逮捕率。所以，在外来人口审查逮捕过程中，没有重视外来人口的年龄、有无工作、犯罪情节和涉嫌罪种等要素，缺乏细节审查和综合判断，单纯倾向以逮捕来保证诉讼。

二、对外来人口审查逮捕的问题成因

（一）执法观念落后，未能与时俱进

1.很多办案人在对外来人口审查逮捕过程中，片面强调逮捕对保证诉讼的强有力作用，忽视对犯罪嫌疑人的权益保障，导致逮捕权扩大化适用，殊不知逮捕“也可能成为侵犯人权的凶手。”[3]

2.有的办案人在办案过程中自觉不自觉地把宽严相济刑事司法政策扔到一边，或者只许严不许宽，单纯求捕，导致逮捕质量不高。

3.我国正处于社会转型时期，人口流动频繁，本地人与外来人分化思维明显，对本地人多保护，对外来人多排斥。办案人多是本地人，容易受这种思想感染，在办案过程中不自觉的对外来人口有歧视心理，忽视法律的平等精神，偏向批捕。

（二）执法标准不一致，质量标准有缺陷

1.公安机关习惯性视“外来”为“流窜”，导致刑事诉讼法第69条第2款关于“流窜作案”之规定被严重扩大化适用，对外来人口有犯罪嫌疑就报捕，报捕率较高。

2.在审查逮捕过程中，多数办案人对本地人尚能严格把握逮捕条件，对外来人口则极易放弃对刑罚条件和逮捕必要性条件的审查，倾向于单独审查是否有犯罪事实，导致立法规定在司法实践中出现了变异，造成“有罪即捕的情况普遍存在”。

3.法院判决往往因“外来”这一特殊身份而倾向判处实刑，较少选择缓刑以下轻微刑罚，导致外来人口犯罪判处实刑率较高。

（三）配套制度不健全，社会监控乏力

1.尽管法律、司法解释已对“有逮捕必要”给予列举式说明，但依然缺乏明确的评判标准，缺乏确定性。外来人口犯罪是一个特殊群体，因年龄、犯罪情节、手段、有无工作和能否提供担保等条件的不同，逮捕必要性就不同。司法实践中缺乏以上述因素为参考，对逮捕必要性规定不同位阶且明确、具体的指导意见，导致标准因人而异，操作难度大。

2.取保候审适用的前提是犯罪嫌疑人能够提供保证人、保证金，但大凡外来人口要么无法提供保证人，要么所提供的保证人同样是外来人口，无法履行保证义务。至于保证金，如果金额大，犯罪嫌疑人根本无能力缴纳，如果金额小，又起不到保证作用。监视居住则必须以犯罪嫌疑人有固定住所或侦查机关能够为犯罪嫌疑人指定居所为前提，但大多外来人口不具有固定住所，若要求公安机关来提供，现实条件又不允许。因此，绝大多数犯罪嫌疑人都被批准逮捕。

3.完善的社会治安动态监控系统，有利于捕捉犯罪信息，提高打击违法犯罪能力，增加犯罪成本，提高破案率，能够有针对性地维护社会治安，是社会安全稳定和公民权利不受侵害的制度保障。但是，目前我国这套制度还在建设过程中，社会监控盲点多，还无法保障犯罪嫌疑人时刻处于社会监控之下，无法全面捕捉犯罪信息，对于犯罪嫌疑人逃跑和妨碍诉讼的，抓捕和侦破案件难度大。

三、解决外来人口审查逮捕问题的对策建议

“法律越符合国家对犯罪嫌疑人、被告人防范的目的，越应当考虑采取措施对待所谓的犯罪嫌疑人、被告人对国家之防范。”为有效解决外来人口审查逮捕中存在的上述问题，一是要解决逮捕制度本身存在的问题，二是要解决因“外来”这一特殊身份引发的问题。

（一）落实法律、统一执法标准

1.完善逮捕条件，严格把握。目前关于逮捕条件的立法规定存在规定不明确、逮捕适用范围过于宽泛和标准模糊等缺陷，在司法实践中又存在人为拔高“有证据证明有犯罪事实”条件和人为降低对刑罚条件和有逮捕必要性条件审查的两种倾向。所以，⑴要在立法上将有犯罪事实的证明标准限定为“有重大犯罪可能性”；⑵将“可能判处有期徒刑以上刑罚”修改为“可能判处三年以上刑罚”；⑶统一执法标准，对外来人口凡缺乏罪、刑和必要性条件之一的即不能逮捕，避免使逮捕条件的立法规定在司法实践中异化。

2.正确运用取保候审和监视居住。刑事诉讼法规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种强制程度不同的刑事强制措施，其作用各异，但目的都在于保障诉讼，不能把对外来人口的刑事强制措施变更为拘留和逮捕二种。取保候审、监视居住应当在保证诉讼中发挥作用，符合取保候审、监视居住条件的坚决不能批捕。

3.严格贯彻落实宽严相济刑事司法政策，该严则严，当宽则宽。在对外来人口审查逮捕中，对于必须依法严厉打击的严重刑事犯罪和严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪，该批捕的要坚决批捕， 保证及时、准确、有力地予以打击。对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人、初犯、偶犯和过失犯，要本着贯彻教育、挽救、感化的方针，慎用逮捕措施，依法从宽处理。对于多发侵财性案件，若数额不大且已退赃的，应坚决不捕。

（二）立足司法实践难题，制度上创新

1.制定《外来人口逮捕必要性指导意见》，统一规范。笔者通过调研发现，J市S区在对外来人口审查逮捕中普遍存在着把无逮捕必要的犯罪嫌疑人批准或者决定逮捕的情形：⑴对轻微刑事案件的犯罪嫌疑人批捕；⑵对流窜作案的犯罪嫌疑人一律批捕；⑶对于取保和监视居住能够保证诉讼的犯罪嫌疑人，为方便侦查而批捕。之所以存在上述问题，一是因为现行法律规定不够明确，二是因为实践中标准把握不严。所以，应当就外来人口逮捕的必要性问题制定一个专门规范性文件，详细考量其犯罪时可能的年龄、罪种、情节、有无工作、居住地以及能否提供担保等要素，量化为逮捕必要性的具体参考标准，以便于司法实践中准确把握，避免人为操纵。

2.建立异地保证人制度。针对司法实践中因犯罪嫌疑人既无法提供保证金又无法提供保证人而不能取保候审的现状，可以尝试对外来人口中的犯罪嫌疑人建立异地保证人制度。因为，外来人口尽管在犯罪地没有固定住所，但在其户籍地或经常居住地大多有固定住所，且批捕的外来人口中很大比例都居住在周边省份。通过提供其户籍地或常住地的保证人的方式既方便犯罪嫌疑人提供证人，也有利于检察机关监督保证人履行保证义务，从而有效保证犯罪嫌疑人遵守规定、保障诉讼。

3.建立跟踪和帮教机制。在当前对外来人员权益保障日益重视的形势下，充分利用学校、企业、街道、政府机构等组织，探索建立各种形式的跟踪考察和帮教措施。应着重抓好以下问题：一是通过建立帮教基地等途径，不断拓展帮教空间，创造更多适用非羁押性强制措施的条件；二是要做好跟踪回访，帮教基地要定期向社区、企业考察不捕外来犯罪人口的现实表现和悔罪程度，并作为对其是否从轻处罚的重要因素。

（三）弥补漏洞，提高社会监控能力

1.完善社会治安动态监控系统。要建立集公安光纤通信三级网建设、社会治安监控、有线和无线通信、快速接处警和高效指挥等技术系统于一体的现代公安指挥系统。通过公安技防信息，把预防工作做在前面，使违法犯罪人员明确实施犯罪将付出更大的成本，形成心理威慑。健全的社会监控网络，使犯罪嫌疑人、被告人时刻处于监控之下，有利于全面掌控犯罪信息，提高侦破能力，形成社会整体打击和预防合力，防止犯罪嫌疑人逃避诉讼。

2.规范网上追逃机制。网上追逃是指利用计算机网络，检索查询可疑人员和在逃犯罪嫌疑人的资料，以发现和查获在逃犯罪嫌疑人的追逃方法。网上追逃为缉捕逃犯提供了良好的信息支撑，提高了逃犯归案率。要建立健全犯罪嫌疑人个体特征信息的采集管理机制，搭建起信息查询交换平台和信息协作系统，解决网上追逃面临的问题。有了健全的网上追逃机制，倘若犯罪嫌疑人被取保后确实出现了妨碍诉讼的行为，即证明其确实有逮捕必要，就可以通过网上追逃方式缉拿归案，批准逮捕。

3.加强捕后跟踪监督。对于已经批准逮捕的案件要加强捕后跟踪监督，时刻把握案件进程，尤其对于那些逮捕必要性存在疑问的案件更应如此。通过与侦查机关和公诉部门的沟通协调，使侦查机关在捕后能够积极侦查取证，尽快将案件移送起诉，做到快捕、快侦、快诉、快判，在维护法律权威，保障被害人合法权益的同时，也充分考虑犯罪嫌疑人、被告人的权益保障，减少犯罪嫌疑人、被告人的审前羁押期限。同时，也可以通过捕后监督掌握最新的事实和证据变化情况，及时对逮捕措施予以评价，不当的及时变更刑事强制措施。
 

【作者简介】
张洪宇，男，1982年生，黑龙江省兰西县人，清华大学法学硕士，现任职天津市人民检察院，检察官。


【注释】
[1]2006年全国共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人891620人，不批准逮捕96382人，逮捕率为90.24%，见《贾春旺检察长在第十届全国人民代表大会第五次会议上的工作报告》。2008年全国共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人952583人，不批准逮捕107815人，逮捕率为89.83%，见《曹建明检察长在十一届全国人大二次会议上的工作报告》。
[2]参见艾建国、闫俊瑛：“和谐视野中的审查逮捕机制优化——轻刑公诉案件中逮捕适用情况的调查分析”，载《人民检察》2006年第2期。
[3]孙谦：“论逮捕与人权保障”，载《政法论坛》2000年第4期。