【摘要】电信、电视、互联网三网的融合是大势所趋。当前，我国已进入加快推进三网融合的关键时期，在此背景下探讨三网融合的社会风险及其治理具有重大的现实意义。“三网融合”虽然促进了相关市场的竞争，但也对现存的法律秩序造成了较大冲击。许多国家或地区为了应对“三网融合”所带来的挑战，纷纷采取卓有成效的法律变革措施，不仅对通信行业的法律规范进行了整合，而且非常强调法律调控方式的转变即越来越重视竞争法在“三网融合”中的影响和作用。我国法律特别是反垄断法在“三网融合”中将遭遇什么尴尬?中国法律又该怎么办？
【关键词】三网融合；法律；挑战
【写作年份】2010年


【正文】

一、引言

“话说天下分久必合，合久必分。”六百多年前，罗贯中以此句开篇，成就一部《三国演义》并成为传承至今的经典之作。历史总在有些地方发生巧合，曾经三分天下的中华大地早已成为团结统一的富饶之土，但在信息传播的虚拟世界里，通信网、广播电视网、互联网三家势力仍在分庭抗礼。随着技术的不断发展，原本界限还算清晰的三方疆域出现了相互交叉、相互渗透，由此带来的对消费者、对市场的争夺战愈演愈烈，信息内容产品的相似度不断提高的同时，产品格式、传播协议等等的不兼容导致三网之间的技术壁垒也越建越高，新技术时代信息世界的三国大战硝烟弥漫、剑拔弩张。

2001年的十五计划纲要中首次在国家层面上提出“三网融合”的目标；2006年的十一五规划纲要中再度提出“积极推进三网融合，促进互联互通和资源共享”；2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，确定三网融合的时间表；2010年夏天，国务院下发《推进三网融合总体方案》，股市给予积极回应，产业利好消息不断，12个试点城市开始风风火火动起来。相关宣传报道中开始描述信息无限畅通的未来，消费者开始憧憬纵横三网、畅游信息海洋的生活，美好的未来似乎近在眼前，分久必合已成大势所趋。

但是，在三网融合的前行轨道上，仍有很多障碍需要及时扫除，才能让融合的步伐更顺利、融合的结果更完美。 “三网融合”的真正实施，必将引发垄断行业的管制改革及法律变革，同时也离不开法律的认可和支持。我国 法律特别是 反垄断法更应积极迎接“三网融合”的挑战，在“三网融合”的进程中发挥应有的作用。 笔者 认 为，在当前我国加快推进三网融合的背景下，需要进一步扩大三网融合的研究视野，拓延问题领域，以期为推进我国三网融合提供一种积极的思考与事先的应对。

二、我国“ 三网融合”的兴起和发展

“三网融合”是指在数字技术革命的推动下，电信网、广播电视网、计算机互联网的相关技术和业务相互渗透融合，使得同样的应用和内容可通过不同的网络和不同的终端加以实现和传输的现象和过程。 [1] “三网融合”如果“用法律的语言表达出来，就是‘三网’可以相互准入，实现经营范围的交叉，电信运营商、互联网运营商、广播电视运营主体都可以从事电信、互联网和广播电视的经营”。 [2] 三网融合不仅指称电信网、广播电视网和互联网在技术（物理）层面的“三网合一”，而且还指称三网内容的共享互通、业务和服务的相互进入与相互渗透。技术（物理）层面的融合是基础与前提，内容、业务和服务层面的融合是动力与目的，二者缺一不可，统一于三网融合的实践。

三网融合是世界性趋势，世界各国自1996年以来陆续推动三网融合进程，如今在政策、业务与网络建设层面已取得了一定的进展。我国早在2001年便将三网融合作为国家战略提出，此后历次重要政府文件均对之进行了提升与深化，但由于未提出具体的落实举措，收效并不理想。直至2009年，中央政府实施了转发通知（强调“落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入” ）、成立推进小组等措施，重启了停滞多年的三网融合。今年1月13日，国务院常务会议决定加快推进我国三网融合，并提出了阶段性目标，明确了重点工作，这标志着我国三网融合取得了实质性的重大突破。目前，我国正处于加快推进三网融合进程的关键时期。

纵观我国三网融合10年来的发展历程可以发见，它是国家政策、三大行业和传播新技术共同推动的过程与结果。国家政策站在国家利益高度的强力推动在其中发挥了主导与支配作用；电信、广播电视和互联网三大行业进行了积极的探索与创新，已推出交互式网络电视（IPTV）和手机电视等较为成熟的融合形式，为三网融合提供了实践经验；数字技术、网络技术与现代通信技术等传播新技术搭建了三网融合的技术平台，刺激了三网融合的发轫并推动其向前发展。

三、面对“三网融合”中国法律将遭遇什么？

总的来说，“三网融合”所带来的改变和影响是十分巨大的，它将使电信、广播电视和计算机互联网产业之间的市场界限逐渐模糊，所有信息可以在各种不同的平台间流通。这样，业者为追求经营效益，“势将朝向提供‘全服务’（all-services）或多媒体业者的方向扩展”。 [3]

“三网融合”对现存的法律秩序也形成了较大冲击，提出了很多急需解决的问题。传统上，通信产业是按照不同的技术平台、不同的产业部门而建立起相应的法律秩序的。也就是说，电信业归电信法调整，广播电视业归广播电视法调整，计算机互联网则纳入电信管制体系中。“凡是属于‘单向’、‘一对多’的通信媒介均被归类为传播的范畴，并且按照其所使用平台的性质分别接受无线广播电视法、有线广播电视法、卫星广播电视法的管制。而凡属于‘双向’、‘一对一’的通信媒介则被归类为电信的范畴，须接受电信法的管制。由于传播的管制重点在于维护意见表达自由及保障多元文化的价值，因此对于传播的内容施以一定程度的管制。而电信的管制重点则在于避免电信业者掠取超额利润及确保所有国民能够平等的获取电信服务，因此对于业者的进出市场，价格决定等经济活动加以管制并要求业者负担普及服务的义务。”“三网融合”势必会对以平台分割为特征的法规架构产生严峻的挑战，因为在“三网融合”的趋势下，再要将特定的传输平台归类为电信或传播的范畴会变得相当困难。 [4] 例如，电信服务商利用电信网络提供随选视讯服务，究竟应该接受有线电视法管制还是电信法管制？有线电视服务商提供电话服务，究竟应该接受电信法管制还是有线电视法管制？又如，有线电视服务商从事网络数据服务，其相关业务是否应该依据有线电视法的规范对其内容加以严格监管呢？在不同的国家或地区答案是不一样的。在重视“三网融合”发展的欧盟，对于随选视讯服务，不同的国家提出了多种形式的监管要求。有的国家将该业务作为电信增值业务，有的国家未将其列入业务目录中；英国与法国干脆按照广播业务监管框架对其予以监管，而德国则是将其视为电信新业务。如果一家服务商在欧盟范围内跨境提供随选视讯服务，就会面临在不同国家受到不同性质监管要求的“对待”，这无疑增加了服务商的成本，提高了经营风险 。 [5]

笔者认为，现行的通信法律，如电信法、有线电视法等，在其制订时并没有预见到未来科技的发展。对于IP电话和随选视讯服务等新通信业务而言，由于它们本身具备了跨平台的特征，因此是无法以传统的法律框架加以管理的。在这种环境下，“容易产生‘规范回避’（regulation by-pass）及竞争者间不均等之竞争条件，而此又会扭曲市场之竞争（例如造成不同部门间之交叉补贴）、损害技术与商业创新以及消费者福利（例如资费的不当调整）”。 [6] “另外，对于网际网络上的内容，及因应网际网络普及而产生之新兴媒体，目前规范适用上仍处于灰色地带，究竟应该适用现行的电信法、有线广播电视法，抑或应该另外立法规范，均是值得进一步深入思考的问题。” [7]

四、中国法律将怎么办？

近10年来，许多国家或地区为了应对“三网融合”所带来的挑战，纷纷采取卓有成效的法律变革措施，不仅对通信行业的法律规范进行了整合，而且非常强调法律调控方式的转变即越来越重视竞争法在“三网融合”中的影响和作用，极大地提高了竞争法的地位，通信产业立法呈现出“竞争法化”的趋势。

（一）走出“法律丛林”——产业法的整合

在通信行业，传统上各国或地区是根据传输网络或平台的特性，制订不同的产业法律的，如电信法、有线广播电视法、卫星广播电视法等，有学者将这种法律称为“产业特别管制法规”。 [8] 我们可以简称为“产业法”。这些产业法设置了不同的主管机关，规定了不同的营运规范。但是，随着数字技术的发展，“三网融合”的快速推进正将使用不同载体（网络或平台）的电信、有线电视及广播与网际网路汇流为所谓“数位网络产业”。“数位网络产业能将任何资料——不论是文字、声音、图形或数据——转化为数字，然后再将此数位化之资料传送到任何网络之上，不论该网络使用什么技术或平台。简言之，数位网络产业‘不受平台限制’（platform independent），而此正挑战所有现行的相关规范。” [9] “三网融合”后，传统的产业区分立法已经不能适应时代发展的需要了。“整体看来，我国目前关于通信、媒体与传播之法律是一个法网密布的丛林，不守法的业者可乐在不同管制间的漏洞中获取各种利益，而守法的业者却被层层关卡绑手绑脚。其次，电信市场与有线电视市场明显的被过度人为区隔，阻碍市场竞争与汇流的自然发展。” [10] 为了应对“三网融合”后数位网络产业的发展所带来的挑战，许多国家或地区对法律进行了比较大的调整，以帮助它们走出令人迷惘和困惑的“法律丛林”。

（二）打破“行政屏障”——竞争法的介入和渗透

无论是电信业还是广播电视业，一直以来都被认为是自然垄断产业，政府往往通过制定专门的产业法进行管制。这种管制实质上进一步巩固了既有者的独占地位，因此传统的管制是一种限制和减少竞争的措施。 [11] 由于电信业和广播电视业是受特别产业法调整的，因此与这两类产业有关的争议案件包括竞争争议案件一般不受竞争法调整，很多国家或地区甚至基于这些产业的自然垄断特性把它们纳入反垄断法适用除外领域。于是，有些学者认为这种法律调控方式构成了“行政屏障” [12] ，不利于竞争法的统一适用。

后来，在自由化浪潮的冲击下，几乎所有传统的受管制产业均纷纷松绑或解除管制。进入“三网融合”的阶段后，电信、广播电视等产业解除管制的步伐进一步加快，市场机制优先原则得到进一步确立，竞争开始代替行政管制发挥积极作用，所谓的“行政屏障”也自然被打破，这为竞争法律制度发挥作用提供了更大的空间。与此同时，随着管制革新观念的推展，政策制定者相信有效竞争可以用管制的手段创造出来。例如，美国《1996年通信法》规定，其目标为“解除管制、促进竞争”。为达成上述目标，该法规定了许多竞争性机制。 [13] 这“使得原本因产业特殊性而采取‘特别产业管制法规’（sector-specific regulation），逐渐因为产业特殊性消失而淡出，并为‘一般竞争法规’（general competition rule）所取代。”[14] 此时，竞争法开始积极介入“三网融合”的进程，并且逐渐将竞争理念和政策渗透进通信产业立法。通信产业立法呈现出“竞争法化”的趋势，产业法与竞争法之间的界限逐渐模糊。

五、结语

当前，我国三网融合正处于加速推进的关键时期，本研究探讨了它存在的法律风险，并提出了相应的治理举措，是为前瞻性思考，也希望藉此研究助推之。对于三网融合实现后还可能产生的各种风险，我们需要进一步的观察与分析，同时，随着三网融合的推进，我们的研究视野需要不断开阔，研究领域需要拓延。
 
【作者简介】
李文曾，男，1988年1月出生，云南大理人，毕业于河北经贸大学法学院，2009年获法学学士学位，大学期间曾主持两项校级学生科研立项。


【注释】
[1]参见汪向东.三网融合中的规制政策：国际发展趋势与评论.中国信息界.2006年第14期
[2]方有明.“三网融合”需要新规制.电子商务世界.2001年第11期
[3]李淳、张玉山.数位汇流趋势下电子通讯产业之管制变革与应有取向.公平交易季刊.2005年第4期
[4]参见黄宗乐.数位汇流趋势下之竞争法与竞争政策.载范建得主编.电信法制新纪元.台湾:台湾元照出版公司,2003年版，第81页
[5]参见白永忠.电信业热点法律问题透析.法律出版社,2003年版，第255页
[6]刘孔中.数位网络产业之竞争政策与竞争规范.台大法学论丛.2001年第6期
[7]参见黄宗乐.数位汇流趋势下之竞争法与竞争政策.载范建得主编.电信法制新纪元.台湾:台湾元照出版公司,2003年版，第83页
[8]参见陈樱琴.竞争产业的第五元素——竞争法的建构与解读.台湾:台湾翰芦图书出版有限公司,2005年版，第5页
[9]刘孔中.数位网络产业之竞争政策与竞争规范.台大法学论丛.2001年第6期
[10]刘孔中.数位网络产业之竞争政策与竞争规范.台大法学论丛.2001年第6期
[11]参见廖贤洲.从Verizonv.Trinko案看电信市场之管制与竞争.公平交易季刊.2005年第3期
[12]参见陈樱琴.竞争产业的第五元素——竞争法的建构与解读.台湾:台湾翰芦图书出版有限公司,2005年版，第11页
[13]参见廖贤洲.从Verizonv.Trinko案看电信市场之管制与竞争.公平交易季刊.2005年第3期
[14]参见黄宗乐.数位汇流趋势下之竞争法与竞争政策.载范建得主编.电信法制新纪元.台湾:台湾元照出版公司,2003年版，第81页