从国际法角度看美国测量船闯入中国专属经济区事件
发布日期：2003-07-09 文章来源： 互联网
[内容提要]专属经济区是《联合国海洋法公约》新设立的一个区域，专属经济区的法律地位以及他国在其内所享有的权利一直是国际法学界所关注的问题之一。美国“鲍迪奇”号海洋测量船闯入中国专属经济区事件，引起人们对他国在该区域所享有的“航行自由权”、“海洋科研自由权”等进行再一次审视。在《公约》下，这种所谓的“自由权”绝对不是什么“不受任何约束”的权利。因此，各国在享有并行使这类“自由权”时，应不忘尊重沿海国的有关权益并遵守国际法准则。
[关键词]《联合国海洋法公约》 专属经济区 航行自由权 海洋科研自由权
最近，据美国国家广播公司报道，美国海洋测量船“鲍迪奇”号多次闯入中国黄海水域进行“勘探工作”，遭遇中国军机和海军舰艇的“拦截”和“尾随”，中国舰船数次向美国测量船发出信号，要求其停止作业并离开这一水域。事后中国政府向美国国务院提出外交照会，抗议美国海洋测量船“鲍迪奇”号侵入中国黄海“专属经济区海域”，从事监听、侦查等“活动”。而美国国防部的某些官员则指责中国的抗议“很无理”，因为“鲍迪奇”号没有武装，其水文测量行为并不对中国构成威胁；而且它是在中国海岸以外大约100公里的“公海”上作业，它应享有航行自由权。笔者认为，“鲍迪奇”号是一艘装满侦察设备的测量船，它在中国黄海所进行的不是一般的探测活动，而是进行“拖拽式声纳探测”及其他水下监听活动，对中国的国家安全构成了严重的威胁。它闯入中国专属经济区也绝不是一个偶然的事件，而是与去年美国军机进入中国专属经济区上空进行侦察飞行性质类似的事件，是一起值得中美两国政府认真对待的事件。本文试就该案中所涉及的主要国际法问题作一全面的分析。
一、“鲍迪奇”号闯入的海域属于什么性质的海域？
美国政府就这一事件提出的抗辩理由之一，是“鲍迪奇”号是在中国北方海岸以外100公里的“公海”上作业。换言之，“鲍迪奇”号并未侵入中国的管辖水域。但美国政府的抗辩与《联合国海洋法公约》的有关规定严重不符，属于无理狡辩。
尽管传统国际法奉行“领海以外即公海”，但1982年所签订之《联合国海洋法公约》第86条明确规定，公海指“不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。该公约第57条则规定，所谓的“专属经济区”是指“从测算领海宽度的基线量起，不应超过200海里”的沿海国海域。根据这两项规定我们可以得出下列结论：（1）现代海洋法已将公海限制在各国所主张的“专属经济区”之外，而非领海以外；（2）“专属经济区”是沿海国可以通过国内立法自行确定其宽度的，但最宽从领海基线量起不超过200海里的海域。
1998年中国政府所颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》已明确宣布：“中华人民共和国的专属经济区，为中华人民共和国领海以外并邻接领海的区域，从测算领海宽度的基线量起延至二百海里”。换言之，中国政府已通过该法确立了从领海基线量起宽度达200海里的“中国专属经济区”。在本案中，“鲍迪奇”号所处的位子是距中国海岸以外仅100公里的水域，毫无疑问，它正是处于中国的专属经济区水域内，而非美国政府所称的“公海”海域。很明显，本案实际上是美国政府漠视《联合国海洋法公约》及中国法律有关规定所产生的结果。
美国一向对他国宣布设立的某种管辖区域采取“漠视”态度，并在行为上予以“否定”或“挑战”。比如，在历史上美国军舰曾闯入被利比亚政府宣布为“历史性海湾”的锡德拉湾。据称，“鲍迪奇”号闯入中国专属经济区的使命之一，是宣扬美国海军在此水域的自由航行权。但问题是，《联合国海洋法公约》将设立“专属经济区”的权利确定为沿海国自行斟酌是否行使的一项权利，并不要求这一设立行为必须获得他国的承认，这与设立“历史性海湾”的条件是根本不同的。在实践中，各国对专属经济区的看法是不同的，有的通过国内立法确立了自己的专属经济区，而有的国家则根本没有设立专属经济区。但无论如何，一国不设立专属经济区，并不等于它有权以此来否认或对抗别国所设立的专属经济区。因此，从国际法上讲，即便美国没有设立专属经济区，它也应该尊重中国所设立的专属经济区，它根本无权对此予以“漠视”甚至进行“挑战”。
二、美国测量船在该海域应享有什么样的“航行自由权”？
美国媒体在就这一事件的报道中提到，美国的船舶、飞机应享有“在12海里领海外包括国际海峡在内的所有海域进行自由航行和飞越”的权利。换言之，美国测量船是有权在中国黄海有关海域进行“自由航行”的。虽然国际法并不否认外国船舶在沿海国的专属经济区内享有这种“航行自由权”，但我们必须对《联合国海洋法公约》的有关规定进行全面的分析，才能对“航行自由权”有个正确的认识。
在国际法上，海域中的航行方式主要有“许可通过制”、“无害通过制”、“过境通过制”及“自由通过制”等几种形式。“许可通过制”主要适用于国家控制的内水范围内（包括“内陆水”及“海洋内水”两部分），因此，外国船舶要通过沿海国内水均须事先请求并得到批准才行。“无害通过制”主要适用于沿海国领海、群岛水域及部分不适用过境通过制的“用于国际航行的海峡”。其特点是：外国船舶在不损害沿海国和平、良好秩序或安全的前提下，可以继续不停地迅速通过沿海国的领海，而无须事先请求并得到批准。但无害通过制有某些严格的限制的因素，比如，外国潜水器通过时必须“上浮水面、展示国旗”，外国的飞机不得作“无害飞越”。“过境通过制”主要适用于“用于国际航行的海峡”及群岛水域中指定的航道中。其特点是：外国的船舶、飞机在不损害沿海国的主权及利益的前提下，可以在有关水域“毫不迟延地”迅速通过或飞越，而无须事先请求并得到批准。它与“无害通过制”所不同的是，它不限制飞机的飞越，也不要求外国潜水器必须“上浮水面、展示国旗”。“自由通过制”主要适用于公海及沿海国所控制的“专属经济区”及“毗连区”等水域内。其特点是，它不存在那些必须“事先请求并得到批准”、必须“继续不停地迅速通过”或“毫不迟延地迅速通过”、潜水器必须“上浮水面、展示国旗”等限制性因素。无庸讳言，外国船舶可以在沿海国的“专属经济区”内享有航行自由权的这一点是得到《联合国海洋法公约》充分肯定的。公约第58条规定：“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途”。显然不是我国一些记者所说的，外国船舶在沿海国专属经济区内只能享有“无害通过权”。
但是，航行自由权从来就不是什么毫不受任何限制的权利。从法律上讲，“自由”本身应是一种法律状态，它是受到某种法律因素制约的。各国在公海上航行自由权尚且如此，更何况是他国在沿海国的专属经济区内的航行自由权呢！《联合国海洋法公约》第58条第三项对此有明确规定，即：“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和法规”。根据公约的此条规定，外国船舶在沿海国专属经济区内航行必须尊重沿海国的权利，至少是不损害沿海国的权利。尽管公约本身对“沿海国的权利”没有作出详细的解释，笔者认为这里所称的“权利”无非有两类：其一，是指沿海国依据国际习惯法而享有的一般权利，比如沿海国主权、安全及国家利益不受侵犯的权利等；其二，是指《联合国海洋法公约》所赋予沿海国的特定权利。《联合国海洋法公约》第56条规定，沿海国在其专属经济区内就人工岛屿、设施结构的建造使用，以及就区域内海洋科研及环保享有专属管辖权。在本案中，“鲍迪奇”号并非一般穿越或经过中国的专属经济区，而是在该专属经济区作“军事性探测”式航行，这种航行行为明显地侵害了中国的主权和安全利益等一般权利。从另一角度看，其“探测”性的航行行为也侵害了中国在该水域中享有的“海洋科研专属管辖权”。因此，“鲍迪奇”号的航行行为是不符合国际法中关于专属经济区内航行自由权要求的。
三、美国测量船在该海域是否可以进行所谓的“海洋探测”？
美国有关媒体称，“鲍迪奇”号进入中国黄海的主要使命是进行“水文测量”。但事实是，“鲍迪奇”号在中国专属经济区不是进行一般的水文测量，而是进行具有军事目的的水下监听和探测，对于它的这种行为也值得从国际法角度分析一番。
所谓“水文测量”应属《联合国海洋法公约》所说的“海洋科学研究”的范畴。该公约虽不禁止他国在沿海国的专属经济区内进行海洋科学研究，但对此也规定了一系列限制性要求。公约第240条规定：“海洋科学研究应专为和平目的而进行”。公约第246条规定：“在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究，应经沿海国同意”：“本条所指的海洋科学研究活动，不应对沿海国行使本公约所规定的主权权利和管辖权所进行的活动有不当的干扰”。综合这几项规定的内容我们不难发现，他国在沿海国专属经济区内进行海洋科学研究必须具备两个最基本的条件：
其一，应“为和平目的”而进行。对于什么是“为和平目的”《联合国海洋法公约》没有具体的规定，但我们大致可以从1958年签订的《南极条约》看出这一用语的基本涵义。《南极条约》第1条规定：“南极应只用于和平目的。一切具有军事性质的措施，例如建立军事基地、建筑要塞、进行军事演习以及任何类型武器的试验等等，均于禁止”。根据这条规定，“用于和平目的”行为应基本上被界定为“非军事性质的措施”。如依此作合理推论，为“和平目的”所进行的海洋科学研究也应是指“非军事性质的”海洋科学考察。象“鲍迪奇”号所进行的旨在刺探中国军事情报并侵害了中国国家安全的海洋探测活动，我们是很难将之归入为公约所称之“为和平目的”的海洋科学研究的范畴。
其二，应获得沿海国的同意，并不应侵害沿海国的主权权利和管辖权。这条规定与沿海国在专属经济区内就海洋科学研究享有专属管辖权的规定是完全一致的。沿海国就此事项享有专属管辖权，也就意味着沿海国有权许可或拒绝同意进行这种海洋科研活动，有权通过国内立法来约束或规范这种海洋科研活动，也有权对违法的海洋科研考察活动采取任何必要措施。而且，公约在平衡沿海国管辖权与他国在沿海国专属经济区内的海洋科学研究权的关系时，基本上将沿海国的管辖权置于他国海洋科研权之上的。基于这一点，他国船舶能否在沿海国专属经济区内进行海洋科研以及在什么条件下进行此类海洋科研，应完全按沿海国的法律、法规的要求来办。我国的《专属经济区和大陆架法》第9条明确规定：“任何国际组织、外国的组织或者个人在中华人民共和国的专属经济区和大陆架进行海洋科学研究，必须经中华人民共和国主管机关批准，并遵守中华人民共和国的法律、法规”。在本案中，“鲍迪奇”号在中国专属经济区内进行的所谓“水文测量”根本就没有得到中国政府主管机关的批准，已严重地侵害了中国政府在该区域的专属管辖权。
由此可见，“鲍迪奇”号在中国专属经济区内的所谓“水文探测”活动在国际法上属于不符合《联合国海洋法公约》要求的海洋科研活动，按中国国内法也应属于非法的海洋科研活动。
四、中国政府对“鲍迪奇”号采取的行动是否得当？
在“鲍迪奇”号闯入中国专属经济区后，中国的海军舰艇及军机对之进行了“拦截”和“尾随”，这是符合国际法规定的正当行为。
《联合国海洋法公约》在赋予沿海国对其专属经济区以专属管辖权的同时，为了有效地实现这种管辖权，也赋予了沿海国对区域内违法行为采取必要措施的权力。《联合国海洋法公约》第73条规定：“沿海国行使其勘探、开发、养护和管理在专属经济区的生物资源的主权权利时，可采取为确保其依照公约制定法律和规章得到遵守所必要的措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序”。公约第111条则规定：“沿海国主管当局有充分理由认为外国船舶违反该国法律和规章时，可以对该外国船舶进行紧追”：“对于在专属经济区或大陆架上，包括大陆架上设施周围安全地带内，违反沿海国按照本公约适用于专属经济区或大陆架，包括这种安全地带的法律和规章的行为，应比照适用紧追权”。换言之，沿海国为实施其法律、法规，完全可以对在其专属经济区内的外国违法或违章船舶采取登临、检查、逮捕或紧追等必要的强制措施。对于公约的这些规定，《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》也有相应的规定。该法第12条规定：“中华人民共和国在行使勘查、开发、养护和管理在专属经济区的生物资源的主权权利时，为确保中华人民共和国的法律、法规得到遵守，可以采取登临、检查、逮捕、扣留和进行司法程序等必要措施。中华人民共和国对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国的法律、法规的行为，有权采取必要措施、依法追究法律责任，并可以行使紧追权”。很明显，中国军舰和军机对“鲍迪奇”号采取的强制措施，无论是在方式上还是在程度上都符合《联合国海洋法公约》的有关规定，属于按中国国内法所进行的正当执法行为。笔者甚至认为，如以后外国船舶在中国专属经济区内再从事类似的违法行为，我们完全可以将之扣留、逮捕并依法予以惩处。
以上只是从国际法的角度对“鲍迪奇”号事件中的一些基本法律问题作了些粗略的分析，事实上还有许多值得深思的问题：比如，美国作为《联合国海洋法公约》的缔约国之一，它为什么会公然无视该公约的有关规定，肆意地侵害别国的利益？美国凭什么将自己权利和要求凌驾于别国的合法权利之上，认为它的“自由权”（如“航行自由权”、“飞越自由权”、“科学调查自由权”等）应优先于别国基本权利，甚至可以优于别国的主权？为什么在发生了“中美撞机案”后的不久，美国又故态复萌再一次侵入中国管辖水域？它的意图究竟是什么？这些问题均有待于我们国际法学者以及国际关系学者作进一步的、更深层次的分析了。“鲍迪奇”号事件已经成为过去，虽然它算不上中美关系上重大磨擦和分歧，但对于这类小问题我们绝不能等闲视之，我们应当从国际法的角度予以合理地主张和抗辩，只有这样我们才能有效地抑制某些国家公然“漠视”或侵害我们合法权益的行为，有效地维护我国的国际地位以及维护国际社会的正常法律秩序，为世界和平与安全作出应有的贡献。
本文发表在《华东政法学院学报》2003年第二期上。
