【写作年份】2002年

【正文】
     从美国启动201条款看国际法和国内法的关系
  杨凤云
  一 美启动201条款及各方反应措施
  3月5日美国总统布什宣布美国的钢铁保护最终救济方案即启动“201条款”，对钢材、长板等进口的主要钢铁品种，实施为期3年的关税配额限制或加征高达8-30％不等的关税。其内容主要包括：
  1. 2002年3月20日，美国对进口钢铁产品正式实施保障措施；
  2. 保障措施不适用于与美国签有自由贸易协议的国家，包括加拿大、以色列、约旦及墨西哥等四国；
  3. 对于世贸组织中的发展中成员，并且该成员个别出口至美国的单项产品总额低于该产品总进口额的3%，该产品总和低于总进口额的9%，可不适用保障措施。阿根廷、印度、南非、泰国等将免除征税，而中国、巴西、韩国、俄罗斯、乌克兰等则仍适用保障措施 。
  
  这是迄今为止美国历史上对进口钢铁施加的最严重的一次贸易限制。和以往出台的钢铁保护对策相比，这次钢铁保护措施明显具有被制裁国家面广、所涉产品面广、保护措施持续时间长的特点 。由于美国“201条款”所波及的国家除中国外，还涉及欧盟以及日本、韩国、俄罗斯、乌克兰、巴西等主要钢铁出口国。一时间，国际社会震荡，包括中国、欧盟在内的多数国家都对其给予强烈谴责。
  1中国 九届人大五次会议举行第五场记者招待会，外经贸部部长石广生在回答记者提问时说，布什总统宣布了钢材的201案以后，6日，中国外经贸部立刻表明了我们的严正立场。我们认为这是一个保护主义的做法，违反了WTO的规则；7日，外经贸部同美国方面进行了交涉；8日，我给美国贸易代表写信重申了我们的立场 。3月22日，中美两国代表就美方3月5日公布的201钢铁保障措施案在华盛顿进行了磋商。根据中方的声明，中国代表团在磋商中严正指出美方的做法违反了世界贸易组织的有关协议，并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实，对中国输美全部钢铁产品使用发展中国家待遇。中国代表团还向美方提出贸易补偿要求，并声明保留根据世贸组织协议采取进一步措施的权利 。
   2 日本3月14日在华盛顿举行的工作层面的会谈中，日本要求美国通过降低其他日本产品的关税，补偿（其刚体进口关税措施）给日本钢铁制造商造成的损害。但是，两国未能缩小分歧。美国钢铁关税措施在星期三一生效，日本就向WTO递交了诉状。与此同时，日本也在考虑，在华盛顿不能满足其要求的情况下，对美国的出口产品征收惩罚性关税 。
  据日本媒体报道，2002年3月18日，日本首相批准了包括向世贸组织上诉和对美国出口至日本的产品征收报复性关税在内的与美国相抗衡贸易行动计划。2002年3月20日，日本政府向世贸组织对美国提起上诉。日本政府要求美国取消对摄像机和手表等7种商品的进口关税，以作为对钢铁产品加征关税的补偿，但美国政府对日本政府的要求没有表态。
  日本估计，美国对进口钢铁产品实施保障措施将造成日本钢铁企业约1.7亿美元的损失。
  3加拿大 基于对美国3月5日关于对钢铁课征进口关税的决定有可能造成大量的钢铁转而进入加拿大市场的担心，加拿大正考虑援用WTO“保障”条款 。
  4欧盟 布什总统的政府对欧洲、亚洲和拉丁美洲许多国家的钢铁产品征收高达30%的关税，从而激怒了欧洲。有15个成员国的欧盟已经向WTO投诉，并在寻求从美国得到补偿。欧盟钢铁产业官员说，美国钢铁进口关税给他们带来的损失每年将高达20亿美圆 。欧盟自3月29日开始，对来自各国的15种钢铁产品征收14.9%到26%不等的附加关税。
  5澳大利亚 澳大利亚政府将考虑采取反倾销措施，以应对任何因美国实施临时性保障措施而转向澳大利亚倾销的钢铁产品。
  二美国启动201条款的原因
  从20世纪下半叶开始，美国的钢铁产业逐渐与国际竞争脱节，钢铁工业有如夕阳西下，暴露的问题日趋严重。美国钢铁工业站不起来的原因在那里？美国钢铁工业的困难除了国际市场钢铁供大于求这一总体形势外，问题主要在其内部。近几十年来，曾长期以“钢铁大王”自居的美国钢铁工业的生产一直不太景气。由于美国钢铁产品在国际和国内的销路都不十分顺畅，加上老钢铁公司又背负着支付60万退休工人的退休金这一沉重包袱，美国钢铁破产企业大量增加 。在过去的4年中，有31家美国钢铁企业向政府申请破产，占美国钢铁业的一半以上。就在美提出保护措施的两周前，美国第五大钢铁企业——国家钢铁集团公司也宣布申请破产保护。钢铁企业的大量破产，使得美国的15万钢铁工人中有7万人失业 。
  但是，只占美国国内生产总值不到1/20的钢铁企业的衰败，并不足以使布什政府出此下策。权威观察家指出，由钢铁经济衍生出的政治因素才产生出这一结果。由于钢铁业的集中度高，西弗吉尼亚和宾夕法尼亚州等钢铁从业人员、退休人员及其家属的选票，将对今年美国国会中期选举中的６个众议院席位起决定作用，而这６个席位很可能决定执政的共和党能否保住其多数地位。经济和政治两方面的原因促使布什签署了动用“201条款”的决定，使美国钢铁企业能够在这３年中进行重组，恢复竞争能力，从而赢得钢铁工人的政治支持 。
  
  三国际法与国内法的关系
  1 WTO保障措施协议
   通常所称的“保障措施条款”，是指《关贸总协定》第19条“对特定产品进口的紧急措施”。保障措施的规定出现在国内法中，首见于美国贸易法中的“逃避条款”（Escape Clause）,美国1934年的《互惠贸易协定纲领》中已有了保障条款的规定；保障条款在国际经济条约的出现，则发端于1942年美国与墨西哥的《互惠贸易协定》（Reciprocal Trade Agreement）。1947年美国与21个国家就关贸总协定与国际贸易组织（International Trade Organization, ITO）进行谈判时，美国代表根据杜鲁门总统的行政令，力主在《关贸总协定》中订入保障条款。后来GATT1947的第19条也基本上原文照抄了美墨互惠协定中的有关规定 。
  乌拉圭回合的保障措施协议由前言和9个部分共38条组成，此外还包括一个附录。前言部分重申了乌拉圭回合部长会议宣言的宗旨，第1部分则明确规定本协议是为适用关贸总协定第19条所规定的措施而确立的规则（第1条）。
  第2条至第15条是本协议最重要的部分，它详细规定了缔约方实施保障措施所应遵循的条件。
   2 美国201条款
  201条款是美国1974贸易法的第201节（例外条款）即对进口竞争引起的损害的救济，美国法典19编第2251节以下。该条款允许撤回向其他国家作出的关税减让，如果从这些国家进口的产品数量迅速增加，对美国的相同产品的生产商造成了严重损害或损害威胁。1962年的贸易扩大法增加了进口损害是救济——对生产商和工人提供调整援助。在此之前，只有撤回关税减让这样一个救济手段，而且主要是两国政府间的运作。1974年贸易法对例外条款的修订使得这种救济更易得到。而1988年综合贸易竞争法使救济选择权扩大了，救济豁免的使用限于一定范围。
  美国法典19编第2251节（a）总统措施
  如果国际贸易委员会（以下称委员会）依2252（b）裁定，某物品正以如此增加的数量进口美国，以致成为对生产与进口物品相同或直接竞争物品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁的实质原因，在其权限内，总统应根据本部分采取适当可行的、其认为会促进国内产业对进口竞争进行积极调整努力、提供比成本更大的经济和社会利益的措施 。
  第2252节 委员会的调查、裁定和建议
  第2253节 进口损害裁定后的总统措施
  第2254节 措施的监督、修改和终止
  3 国际法与国内法
  《国际法院规约》第38条第1项指出国际条约、国际习惯、一般法律原则都是裁判时的应用的法律。国际法是国家之间的协议，是国家意志的反应。国家间的协议是国家之间在频繁的交往关系中既斗争又合作的产物。如果国家不遵守自己应遵守的国际法，尤其是成文的条约，则国际法就失去了存在的意义。
  《保障措施协议》作为一项世贸的多边条约每一个成员方都应遵守规则，才能享受到自由贸易和公平贸易的好处。其虽来源于美国国内法，但现在已作为一独立的国际条约，是一套较完备的保障措施制度。
  当国际法与国内法产生冲突时，两者的关系如何？法学界有不同的看法。本人认为国际法的原则和规定需要国内法的具体规定和实施；国内法的规定不能改变国际法的原则和规定，也不能超出自己的实施范围与国际法相冲突。
  4 《保障措施协议》12条规定
  1． 一成员在下列情况下应立即通知保障措施委员会：
  (a) 发起与严重损害或严重损害威胁相关的调查程序及其原因；
  (b) 就因增加的进口所造成的严重损害或严重损害威胁提出调查结果；以及
  (c) 就实施或延长保障措施作出决定。
  而美国没有通知的行为，显然没有遵守该规定。
  3． 提议实施或延长保障措施的成员应向作为有关产品的出口方对其有实质利益的成员提供事先磋商的充分机会，目的特别在于包括审议根据第2款提供的信息、就该措施交换意见以及就实现第8条第1款所列目标的方式达成谅解。
   美国根据201条款宣布采取保障措施后，15天就生效。显然有实质利益的成员方没有充分机会磋商。
  第8条 减让和其他义务的水平
  1． 提议实施保障措施或寻求延长保障措施的成员，应依照第12条第3款的规定，努力在它与可能受该措施影响的出口成员之间维持与在GATT 1994项下存在的水平实质相等的减让和其他义务水平。为实现此目标，有关成员可就该措施对其贸易的不利影响议定任何适当的贸易补偿方式。
  2． 如根据第12条第3款进行的磋商未能在30天内达成协议，则受影响的出口成员有权在不迟于该保障措施实施后90天，并在货物贸易理事会收到此中止的书面通知之日起30天期满后，对实施保障措施成员的贸易中止实施GATT 1994项下实质相等的减让或其他义务，只要货物贸易理事会对此中止不持异议。
  针对各国的不满和谴责，4月3日美国商务部次长阿尔东纳斯(Grant Aldonas)对记者表示，美国征收关税的决定是根据WTO规则作出的。我们认为，我们的举措是符合WTO规则的，我们不会为此作出补偿，除非WTO另有规定。只要我们的作法符合规则，在维护我们的决定时就丝毫不会感到不安 。而且阿尔多纳斯称，华盛顿面对国际社会对其钢铁税收的不满，决定采取强硬立场。阿尔多纳斯表示，美国将拒绝向欧盟赔偿因钢铁税而遭受的贸易损失。强调欧盟要先在世贸组织中提供足够的证据。白宫之所以准备采取强硬态度，源于美国不再担心金融市场的动荡 。
  4月9日美国商务部国际贸易管理局副局长表示，中国无权就美国对进口钢铁产品实施保障措施要求美方提供补偿 。
  美国在违反了国际规则后，应当作出补偿。而其强硬的态度则是其经济和政治大国的地位决定的。美国为了保护国内的钢铁产业，启动201条款则实际上把自己的法律适用于其他国家和组织。其他成员方为了保护自己的利益最好的方法是诉诸世贸争端解决机制，而那样的话则需几年的时间。美国就是利用了程序上的空子，保护自己的钢铁业。
  《保障措施协议》第6条规定了临时保障措施
  在迟延会造成难以弥补的损害的紧急情况下，一成员可根据关于存在明确证据表明增加的进口已经或正在威胁造成严重损害的初步裁定，采取临时保障措施。临时措施的期限不得超过200天，在此期间应满足第2条至第7条和第12条的有关要求。此类措施应采取提高关税的形式，如第4条第2款所指的随后进行的调查未能确定增加的进口对一国内产业已经造成或威胁造成严重损害，则提高的关税应予迅速退还。任何此类临时措施的期限应计为第7条第1款、第2款和第3款所指的最初期限和任何延长期的一部分 。
  欧盟采取临时保障措施也不符合程序要求。所以美国说欧盟违反了世贸规则，且要诉到争端解决机制。
  5 布什为了政治和经济利益启动201条款并不是赢得国内所有人的支持。美国国际钢铁协会总裁表示，布什的决定将伤及钢铁消费用户的利益，无助于解决美国“虚弱的、经营不善的钢铁企业”。总统的决定使得一个曾竭力鼓吹自由贸易和开放市场的美国变为世界上贸易保护主义最为盛行的地方。美国国际钢铁协会认为，高关税将直接导致美国制造业企业所用钢材价格的上涨，而其国外同行却可享受国际低价。美国国际钢铁协会通过3项研究证明：高关税将导致美国钢铁消费行业失业率上升，为保持国际竞争力这些企业将不得不将生产基地向海外转移。美国消费工业贸易行动联盟主席表示，布什对钢材实施的高关税政策激怒了美国制造企业，这相当于变相提高这些企业的税收。总统一味地安抚钢铁工业，但目前的实际情况却是钢价急剧攀升，交货时间延长，客户甚至担心不能获得足够的钢材供应。他还指出，201条款规定实施保障措施的前提是不能得不偿失，但是研究证明如此限制进口的代价只能是数千美国公民失业 。当然这种声音很微弱。
  美国有脱离国际法规则约束的趋势，这反映了国际经济和政治利益的斗争是以国力的强大为基础的。国际法与国内法的关系也同样以国家的利益需要而变化的。但不管美国多么强大，世界的趋势是不可改变的。世贸各成员方既要联合共同采取措施，又要充分利用世贸争端解决机制，才能贸易的自由和公平。
  
  
  附注：
  美国总统布什就提高进口钢铁产品措施的书面内容《www.cacs.gov.cn》
  美国启动201条款 中国入世第一战 《WTO信息查询中心》网
  石广生说美国违反了世贸规则《finance.sina.com.cn》
  影响7亿美圆出口中美磋商还要谈下去《WTO信息查询中心》网
  日本将坚持不断地寻求美国钢铁进口关税的补偿《WTO信息查询中心》网
  日本呼吁加拿大不要遏制钢铁进口 《WTO信息查询中心》
  欧盟研究对美国钢铁进口限制措施迅速进行报复的合法性 《WTO信息查询中心》
  钢铁加税违背WTO原则，美国将自食其果《 北京经济信息网-京信专题》
  入世第一战 启示中国钢铁业《 北京经济信息网-京信专题》
  美启动201条款中国钢铁业面临考验 《中国冶金网》转引《新华网》
  中国入世与《保障措施协议》的运用 周汉民邱一川 《国际商务研究 》2001年第一期8页
  《美国贸易法》 韩利余 法律出版社1999年6月第一版第60页
  美官员表示钢材限制措施合理 未打算补偿 《WTO信息查询中心》
  美官员称钢铁贸易争端会扩散其它行业 《finance.sina.com.cn》
  美国官员认为中国就美国加征钢铁产品关税所要求补偿是不合理的《www.cacs.gov.cn》
  《保障措施协议》 《www.cacs.gov.cn》
  201条款保障措施伤及美国贸易商及钢铁消费用户利益 www.cacs.gov.cn法令规章