近日来媒体的相关报道均称中国政府出于人道主义的考虑对边民进行了妥善安置。实际上，这次事件亦涉及一系列国际法问题。对此次事件进行报道时，有的媒体称进入中国的缅甸边民为“边民”，有的则称之为“难民”[1].将生活在同中国接壤的缅甸边境地带的居民称为边民是没有问题的，但他们能否因为这次武装冲突而成为难民呢？他们的行为又会为相关国家带来什么样的法律义务呢？
一、 难民的含义
“难民”在国际法上是一个有着特定含义的概念。难民现象同战争相伴而生。两次世界大战和大大小小的局部战争不仅导致了大量难民的出现，也催生了保护难民权利的法律。随着保护人权的观念日渐深入人心，“难民”这个概念经过几个阶段的发展，其内涵不断扩大。
第一个阶段可以概括为对国别难民的认定阶段。第一次世界大战之后，为保护和救助滞留各国的难民，1921年，国际联盟成立了难民事务局。随后，国际社会先后缔结了1926年《关于向俄国和亚美尼亚难民颁发身份证件的协议》、1928年《关于将俄国和亚美尼亚难民享有的特定便利措施扩展到其他种类难民的协议》、1933年《关于难民地位公约》、1938年《关于来自德国的难民地位公约》、1939年《〈关于来自德国的难民地位公约〉附加议定书》等条约，连同联合国成立之初通过的1946年《国际难民组织章程》，这些文件采用了对来自不同国家的难民分别定义的“国别分类法”，[2]因此其适用对象是非常有限的。但是，依据这些历史文件取得难民身份的人，如果其身份至今仍然有效，将继续受到联合国难民署及相关国家的保护和支援。
第二个阶段是普遍难民概念的形成阶段。第二次世界大战后，联合国主持通过了1951《关于难民地位的公约》。该公约第1条就对“难民”做出界定。它除了继续承认历史文件中所认定的国别难民外，还将难民的范围扩展到这样一类人，即“由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住的国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人”。1951年的公约虽然没有限定难民的来源国，但是将难民产生的原因限定为1951年1月1日前发生在欧洲或者其他地方的事情。据此，对1951年之后可能出现的难民的保护将无法可依。鉴于此，1967年联合国通过了《关于难民地位的议定书》，对1951年公约中的难民概念加以修正，删除了公约第1条第1款（乙）项中“由于1951年1月1日以前发生的事情”以及“……由于上述事情”等字样。这样一来，世界范围内无论何时何地出现的难民都可以依据议定书的规定获得难民地位而受到保护。由于公约和议定书已经得到144个国家的批准，又由于议定书所规定的难民范围在时间和空间上的广泛性，因此可以认为，通过公约和议定书，普遍难民的概念已经确立起来。
第三个阶段是难民的内涵进一步扩展阶段。在《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》通过之后，一些区域性组织，如非洲统一组织于1969年通过了《关于非洲难民问题的公约》；美洲国家于1989年发表了有关难民问题的《卡塔赫纳宣言》。这些区域性文件除确认联合国条约中所界定的难民定义外，还根据各自的实际情况扩大了难民的范围。《关于非洲难民问题的公约》把由于一国遭到外来侵略、占领、统治或发生严重危害公共秩序的事件等原因而被迫离开该国（国籍国或经常居住国）去寻求避难的人也定义为难民。《卡塔赫宣言》则认为难民的范围还应包括那些因为一个国家内出现了普遍性暴力、外国入侵、国内武装冲突、大规模侵犯人权或其他严重危害公共秩序的事情，而使其生命、安全和自由受到严重威胁而逃离该国的人。两个文件均将一国范围内发生的让人无地容身的事件作为难民产生的原因。这不仅反映了当今世界范围内许多难民现象的现实，而且影响着联合国难民署所保护的难民的范围。如今，上述区域性文件中所界定的难民已经纳入了联合国难民署的保护和援助范围。
二、难民的基本特征
虽然不同的文件所界定的难民的范围有所不同，但是成为难民的人有一些共同的特征，比如客观上自然人须身处其本国之外，主观上须畏惧受到迫害等。
以1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》所确立的普遍难民概念分析，取得难民身份应具备三个基本特征。[3]第一，申请人须栖身于其本国或经常居住国之外。其中，具有国籍的人须已离开其本国；无国籍人须已离开其经常居住国。第二，申请人不能或不愿受其本国保护或者返回以前经常居住的国家。根据联合国难民署的理解，不能受本国保护意指非当事人愿意看到的外部环境致使其丧失了受本国政府保护的地位。比如，由于某种战争状态、内战或其他严重骚乱，致使原籍国无法实施保护或使这种保护不起作用。[4]而不愿受本国保护则是以有正当理由畏惧迫害为前提的。第三，由于申请人的种族、宗教、国籍、属于某个社会团体或持有某种政治见解，而在主观上产生了畏惧迫害的心理。这里所说的迫害是指任何使个人的生命和自由受到或将要受到威胁的行动或情势。[5]申请人只有同时具备以上三个特征，才能取得难民的身份。
比照这三个特征，单纯因为逃避战争或武装冲突的人并不能取得难民的身份，除非他们能够证明：（1）战争或者武装冲突已经造成两个联合国条约中规定的一种或多种原因的迫害情况，使其具有畏惧迫害的正当理由；（2）其已不能受到该国政府的有效保护。[6]
然而，如果按照《关于非洲难民问题的公约》和美洲《卡塔赫纳宣言》中对难民的界定，因逃避战争，包括逃避国内武装冲突而跨越国边境的人同样可以被界定为难民。
三、进入中国的缅甸边民是否属于难民
由于不同的法律文件对认定难民身份规定了不同的条件，因此，有必要分别比照这些文件对进入中国的缅甸边民的身份作出界定。
如果以联合国的1951年公约和1967年议定书规定的特征来衡量，首先，这些边民是否已逃离其本国或经常居住国而进入中国境内。边民已跨境进入中国是不争的事实。那么是不是所有进入中国的边民都可以成为难民呢？与中国云南南伞接壤的缅甸果敢地区约有15万人口，其中缅甸籍人口约10万人，缅甸籍以外的人口多为华侨。因本次事件而进入中国领土的人群中既有缅甸籍人，又有保留有中国国籍而在缅甸生活的华侨。所以，判断进入中国的边民是否可以取得难民身份还应区分缅甸籍人和华侨。对于缅甸籍人或其他不具有中国国籍的外国人，包括无国籍人，他们具备了取得难民身份的第一个特征；对于华侨来说，他们是回到了自己的祖国，因此不能取得难民身份。其次，是否存在某种外部原因，使得这些边民不能或不愿受到本国或经常居住国的保护。果敢是缅甸掸邦的第一特区。该地区拥有独立的军队——缅甸掸邦民族民主同盟军。1989年同盟军同缅甸政府军达成停火协议。但是最近，这项维持了长达20年之久的协议受到了挑战。据报道，8月在该地区发生的武装冲突截止到8月31日已造成26名军警死亡、47名军警受伤。[7]武装冲突还造成了大量平民伤亡。可以说，果敢地区的武装冲突已经使生活在这里的居民的生命安全受到严重的威胁，他们不得不逃离这个是非之地。再次，边民逃离缅甸是否由于畏惧受到基于种族、宗教、国籍、属于某个社会团体或持有某种政治见解等一个或多个理由的迫害。缅甸果敢地区的人口大多数为中国汉族人的后裔，在缅甸被称为果敢族，是缅甸的一个少数民族。由于历史原因，果敢地区保留有独立的武装，进行高度自治。可以认为果敢特区的居民基于共同的民族、文化的根基已经形成了一个特定的社会团体。这次缅甸政府军针对果敢特区的武装攻击，已经使生活在果敢这个社会团体中的人面临生命安全的严重威胁，他们之所以逃离家园，就是因为在思想上和心理上畏惧这样的迫害。
由此可见，因为这次事件而进入中国国境的缅甸籍人（包括其他外国人）已经具备了联合国1951年公约和1967年议定书所规定的难民应符合的几个特征，可以申请取得难民身份。 由于中国政府已于1982年加入了联合国1951年公约和1967年议定书，因此，这两个条约对中国具有法律拘束力，中国政府在甄别难民时受到两个条约中规定的难民特征的约束。
如果以非洲地区的难民公约或者美州地区关于难民的宣言来判断，由于两个区域性文件中界定的难民只须符合联合国条约中所规定的难民身份的前两个条件，所以进入中国的缅甸籍边民属于区域性文件中定义的难民。但是由于区域文件的效力范围一般只及于本区域内的缔约国，而且美洲的《卡塔赫纳宣言》还不具有正式的法律约束力，所以这两个文件不能成为中国政府甄别难民时的法律依据。然而，由于这两个文件已经被联合国难民署适用，因此，难民署可以据此认为进入中国的缅甸籍边民属于难民。
四、本次事件为中国政府带来的义务
正式的难民身份须经当事人申请才能取得。提出申请的自然人，经避难国当局或者联合国难民署甄别，如果符合相关法律文件中有关难民的规定，一般便可获得难民身份，由有关当局颁发身份证件。甄别难民身份的程序通常是少量、个别进行的。但是，当出现短时间内大量难民涌入一国的现象时，国家或者国际组织对这些人进行逐一甄别显然是不现实的。缅甸边民涌入中国就属于此种情形。这时，有关当局可以凭“初步印象”对这类群体进行集体甄别。所谓集体甄别就是国家主管当局或难民署根据难民来源国的客观条件来判断逃难的群体是否属于难民；而所谓客观条件即指难民来源国国内发生的诸如战争、种族迫害等情势。一旦避难的依据成立，该群体的成员即可被视为“初步印象的难民”。缅甸果敢地区发生的武装冲突可以使逃到中国境内的边民成为“初步印象的难民”。而即便是初步印象的难民，也为他们的避难国——中国带来了相应的法律义务。
（一）遵守不推回原则的义务
“不推回原则”是国际难民法的一项基本原则。该原则要求国家不得以任何方式将难民驱逐或送回（推回）至其生命或自由受到威胁的领土边界。这项原则在有关难民问题的历史文件中被反复强调，并在联合国1951年《关于难民地位的公约》中得到重申，被认为已成为一项习惯国际法，对所有的国家，无论其是否加入了相关的国际条约，都具有法律拘束力。而中国已加入载有不推回原则的联合国条约，因此负有更明确的法律义务。
不推回包括边境不拒绝、不驱逐及不引渡难民至其生命或自由受到威胁的领土边界。所谓的边境不拒绝是指有关国家不应拒绝已经越过边界进入其边境的难民停留，且在紧急情况下也不拒绝难民入境，即使不给予难民长久的保护，也不得将他们驱赶到其生命或自由受到威胁的领土边界。无论寻求避难的群体是否合法入境，也无论他们是否已被正式确认为难民，都适用边境不拒绝。
这次大量涌入中国的缅甸边民因为可以被认为是“初步印象的难民”，虽然他们中的大部分人都没有履行合法进入中国境内的手续，也没有被正式赋予难民身份，但是考虑到如果不允许其入境他们将面临被迫害的威胁，中国政府遵循不推回原则，准许其入境。
（二）给予临时保护的义务
对于大量涌入的寻求避难群体，避难国不仅有义务不将其拒绝在国门之外，而且有义务提供临时的保护。这种保护主要是指对寻求避难的群体进行临时收容，提供临时安置的场所。临时保护的提出是为了应对大规模难民紧急涌入的问题，它是保护难民的过渡形式，最终将被持久解决办法所取代。虽然现有的法律文件并没有明确规定给予临时保护的义务，但是提供临时保护是适用不推回原则的当然后果，可以被看作是国家履行不推回义务的“附随”义务。
针对缅甸边民的大量涌入，中国政府在云南省镇康县南伞镇划定区域，设置七个安置点为边民提供生活帮助。在安置点中边民被安排在临时搭建的帐篷和已经竣工的毛坯房里暂住。云南省政府追加了1000万元的救助金，购买食品、饮用水、药品、生活用品、防疫用品等。目前，涌入中国境内的边民已得到妥善安置，其中1.3万余人在中国境内接受了政府安置救助；有些则投亲靠友；还有些在果敢地区经商或打工的中国边民，已陆续返回到自己家中。[8]由此可见，中国政府较好地履行了提供临时保护的义务。
五、难民身份的终止
一个被认定为难民的人，如果日后出现了不再满足难民身份的情况，其难民身份就将丧失或终止。1951年《关于难民地位的公约》不仅规定了取得难民身份的条件，也规定了终止难民身份的几种情况。这些情况包括该人已自动接受了本国的保护；该人在丧失国籍后又自动重新取得国籍；该人取得了新国籍并享受新国籍国的保护；该人已在过去畏惧迫害的国家自愿重新定居；该人成为难民的理由已不复存在等等。
本次缅甸果敢地区发生的冲突持续时间较短，目前局势已基本趋于缓和，不少进入中国的边民已陆续返回。这些自愿返回缅甸的边民已经以其行动表示接受了本国的保护，并回到曾经受到迫害的国家重新居住，因此，他们已不再属于难民。对于今后可能出现的希望长期滞留在中国的缅甸边民，即便他们今后被确认具有正式难民身份，随着果敢战事的结束，他们畏惧迫害的理由不复存在，其难民身份也将终止，不能继续享有难民的待遇。但这并不排除他们申请获得合法居留中国的其他身份。
注释:
[1] 例如《北京青年报》2009年8月29日第A11版报道：《缅甸武装冲突升级 大批边民涌入云南》；又如《环球时报》2009年8月28日报道：《缅甸果敢发生武装冲突 过万难民涌入中国》。
[2] 李焕庭：《试论难民地位公约及难民地位议定书》，《中国国际法年刊》，法律出版社1987年版，第387页。
[3] 参见梁淑英：《国际难民法》，知识产权出版社2009年版，第61-95页。
[4] 联合国难民署编：《甄别那民地位的程序与标准手册》（中文本），1995年版，第24页。
[5] 联合国难民署编：《甄别那民地位的程序与标准手册》（中文本），1995年版，第14页。
[6] 参见梁淑英：《国际难民法》，知识产权出版社2009年版，第95页。
[7] 参见新华社2009年8月31日报道：《缅甸政府说果敢地区局势“已经恢复正常”》。
[8] 参见新华网2009年8月31日报道：《我国妥善安置涌入境内边民》。（中国社会科学院法学研究所·戴瑞君）
