二、正当性：我国检察机关公益诉权的理论争鸣
　　由哪个具体的国家机关来提起公益诉讼或者履行诉讼信托职责？公民个人或社会团体是否有权利提起公益诉讼？当前，对这些问题的看法，在理论和实务界都是有争议的。对我国检察机关介入公益诉讼的正当性问题的争论尤为激烈，众说纷纭。主要的观点概括为否定说和肯定说。
（一）持否定说观点的学者认为，检察机关作为国家公权力机关介入公益诉讼的不具有正当性。主要的理由大致是：
1、我国现行法律制度只是规定了检察机关的法律监督权，并没有明确提起公益诉讼的权利，公益诉讼不属于法律监督性质，因此检察机关介入公益诉讼没有法律依据。
2、公益诉讼是针对社会成员的公共利益展开的诉讼，具有很强的社会性和公共性，其结果不仅直接涉及私人利益，还对社会造成广泛、深远的影响。而检察机关显然不能代替或代表受损害的私人或社会成员来提起诉讼。主张应当由受害者或者能够代表公共利益的政府机关来提出公益诉讼。
3、从我国现实的宪政体制及法律移植的角度来看，我国检察机关的性质与美、英、法、德等国家的检察机关不同。不能因为这些国家的检察机关有权提起公益诉讼，就必然地可以适应我国检察机关的实际 。
4、公益诉讼本质上是民事诉讼，如果赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，必然导致由此而提起的公益诉讼的诉讼结构因检察机关所具有的原告与法律监督者的双重身份而背离民事诉讼结构的正常规律，呈现出严重失衡的状态。
（二）持肯定说观点的学者认为，检察机关介入公益诉讼是有理论和法律依据的，具有正当性
1、我国的检察机关代表国家提起公益诉讼正是其行使法律监督权的表现，法律监督的目的就是要追求法律在全国范围得以普遍统一的实行，保障社会成员的个体利益和公共利益不至于受到不法侵害。因此作为法律监督机关，按照这样的性质提出公益诉讼，是理所当然的。
2、随着我国法治化进程，检察机关提起公益诉讼是对检察职能的拓展，是对行政权的一定制约，是为了更好地履行法律监督的职能，有利于推动社会法治化进程。
3、《刑事诉讼法》第77条规定检察机关提起刑事附带民事诉讼的权利是其介入公益诉讼的法律依据。
4、公共利益侵权往往还损害某些个体成员或社会团体的利益，因此，个人或社会团体也有权提出公益诉求，但这不排除检察机关介入公益诉讼权利。
　　本文认为，检察机关介入公益诉讼是正当的，而相反地个人或社会团体提出公益诉讼的正当性应受到质疑。一般情况下，在公共利益遭受侵害时，个人或社团的具体利益也受到损害，他们可以通过代表诉讼或群体诉讼机制来使自身遭受的损害得到司法救济。但这类诉讼实质不是公益诉讼。这从另一个层面也说明在没有通过公益诉讼机制，个人或社会团体的利益仍能够以其他诉讼机制来得以实现。现代的民事诉讼不再是纯粹的个人利益之争，往往还涉及到社会不特定群体的公共利益，在公共利益遭受侵害时，个人或社会团体多数是基于自身的利益而提出诉求，而不是真正代表公共利益。因此，作为国家公共利益代表——检察机关提起公益诉讼更具有正当性。

三、理论与规范：检察机关介入公益诉讼的正当性分析
　　国外许多国家建立了检察机关介入公益诉讼的制度，但每个国家在具体的规范设计上存在的差异和不同也是明显的。对我国公益诉讼制度的分析，我们应该根据中国社会、文化传统等具体情况去研判。在现行体制下，亦即我国的现行宪政体制已具备正当性 的基础上，本文展开对检察机关介入公益诉讼的正当性分析。
（一）从检察权产生之原理及规范进行分析。在民主制度的框架下，社会公共事务由公众决定，意见相左时，则采取少数服从多数的形式决定公共事务。在此基础上，通过投票选举产生的代议机关来决定和管理公共事务，代表公众利益。在我国就是通过人民代表大会这一民主机制来实现的。但是在对公共事务和公共利益的具体管理和维护则是通过由权力机关所产生的政府或其他国家机关来实施。根据宪法第62条、第133条的规定，检察机关是由人民代表大会选举的基础上产生并对人民代表大会负责。检察权是在“人民主权”原则的基础上由代议机关产生，因此，由检察机关代表公共利益是具有正当性的。作为行政权力机关的政府管理和维护公共利益也是基于上述之权力基础。但在公共利益受到侵害时，行政权力机关不适宜作为公益诉讼的代表提起诉求是宪政的要求所致。
　　宪政的基本要求就是：人民主权、基本人权、权力制衡 。权利制衡在西方社会表现为“三权分立”，即立法权、司法权、行政权相互制衡，确保国家机关对社会的管理和控制达致平衡，社会成员的基本人权受到有效保障。而在我国则表现为人民代表大会制下的“一府两院”架构，行政权、审判权、检察权的相互制衡 。在这个架构体系下，行政权力机关最为庞杂，渗透到国家社会生活的每个角落，在管理公共事务和维护公共利益上起着核心的作用。审判权力机关在整个社会中处于特殊的地位，具有中立性，它是所有社会行为的最后矫正者。检察机关是国家法律监督机关，它不直接管理公共利益，但却担负着监督和维护公共利益不受侵害的职能，在根本上检察权是实现国家权力分力制约的目的要求。行政权力机关在管理公共利益，公共利益遭受损害往往就是因为行政机关的不当行为引起，此时要求行政权力机关来对侵害公共利益的行为提起公益诉讼显然是不可取的。这就需要一个与行政权力机关形成权力制衡的机关来行使公益诉讼的权利，这一重任就落到了检察机关的身上了。在现行权力分立的架构下，检察机关行使公益诉权就显得更为恰当。
　　虽然从本质上来讲，在“人民主权”的观念下，社会成员个体是权利或利益的最终归属，但是当这些个体同意或将权利和利益信托给国家后，它们就成了社会成员的共同利益追求，从而形成了公共利益，并超越了个体。因此，作为个人是无法也不能代表整个社会群体的公共利益，尽管它的后果也会对个体产生影响。个人或社会团体只是个体或团体的利益代表，在大多数情况下，个人或社会团体都是在受保障的私领域里行动，并追求实现他们的目的。在一些公益诉讼案件中，个人或团体均带有明显的私利性，即他们主要是为了维护自身的利益，获得补偿，一旦自己的利益得到满足，他们并不在乎案件的最终结果。而为保障公共利益而提起公益诉讼，涉及面广、程序繁杂、专业性强，所需要付出的时间、精力和成本也非个人或社会团体能够负担。检察机关作为国家法律监督机关行使国家公诉职权，有国家财力保障和成体系的专业人员履行相应法律监督和诉讼职能。因此，从有效性方面来看，检察机关行使公益诉讼权利更有利于保护公共利益。
（二）从公权与私权的角度进行分析。从古罗马开始，大陆法系就有公法与私法的划分，从而确立在私法领域意思自治的原则。这一原则强调私法领域要尊重当事人自身的意愿，充分保障个体行使权利的自由，国家权力不应过多干预。一些学者正是据此认为，涉及公共利益的侵权行为属于司法领域，而检察机关作为公权力机关介入私法领域没有法理依据。这种观点忽视了公私法划分的相对性，特别是在新的形势下自由主义的理论也受到挑战 ，社会经济生活呈现公法私法化与私法公法化的趋势，公私法所规范的公私利益也不再是绝对化，公权适当介入私权领域已成为促进社会、经济发展所必需举措。而且公共利益侵权行为是否就属于私法规范的领域本身就存在争议。实际上，公益诉讼更多的还是体现出公法规范调整的特征，例如：环境保护、反垄断等。因此，不能以私法领域的意思自治原则来非难检察机关介入公益诉讼的正当性。
（三）从检察机关职能的实践角度进行分析。作为国家的法律监督机关，在司法实践中，代议机关又赋予了检察机关怎样的监督权呢？宪法第131条规定:人民检察院依照法律规定立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法文本对检察机关的法律监督权概括性的规定为检察权。如果说检察权包括公诉权、侦查权、抗诉权等，则可能没有什么异议。但检察权是否包含了公益诉权，就会有人质疑。
我们可以从实证的角度来理解和推证检察权实际是包含了公益诉权。根据《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，……维护国家统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，……”这个条文阐释了检察权所的内容包含了对国家制度、秩序、财产的保护功能，其中对财产的保护当然包括了有形财产和权利性财产。《检察官法》第8条规定：检察官应当维护国家利益、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。检察官法进一步明确了法律监督的内容包括了以某种方式来维护国家利益、公共利益等。以何种方式来维护国家公共利益？再来看《刑事诉讼法》第77条的规定：“……如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《刑事诉讼法司法解释》第99条规定：“……有权提起附带民事诉讼的人在第一审判决宣告以前没有提起的，不得再提起附带民事诉讼。但可以在刑事判决生效后另行提起民事诉讼。”法律明确了检察机关有权提起民事诉讼。
　　从上述的推证，本文认为，检察权与国家法律监督权是宪法文本上同质概念的不同表述形态，检察权除了有公诉、侦查、抗诉等具体表现形态之外，实质也包含了通过民事诉讼方式保障国家公共利益的功能属性，即提起公益诉讼的诉权。
四、结语
　　正是基于上述的回顾和分析，本文从公益诉讼的本源及现行法律规范的层面上对检察机关介入公益诉讼的正当性问题进行合理的、拓展的阐释，并力图从不同的视角来推证作为法律监督机关的检察院介入公益诉讼是正当的，也是必要的。由于笔者智识的局限性加以公益诉讼理论本身极为繁杂，本文不能对公益诉讼的所有问题进行详尽的论述，导致阐述在一定程度上有局限性。然而，笔者还是期望能抛砖引玉，引起更多的学者对保障公共利益制度的关注。

参考文献：
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