公益诉讼由来已久，最早可追溯到古罗马时代。当时的公益诉讼定位于以保护公益为目的的诉讼，市民无论是否与案件具有利害关系，均可作为原告起诉。公益诉讼被赋予现代意义并引起广泛关注，始于20世纪西方社会由自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，科技进步和生产规模的扩大，导致社会利益关系发生变化，原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己，而且影响社会公共利益，与此相伴的很多纠纷都涉及到大量利害关系者的公共政策问题。这类纠纷具有传统诉讼方式难以容纳的新要素，传统的诉讼机制需要做相应的调整。
美国国会于1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，禁止企业之间横向联合进行限制竞争和垄断。根据此法案，对于违反该法案的公司，司法部门、联邦政府、团体和个人都可以提起诉讼；检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼。后来美国相继在反垄断、环保、消费领域侵权、证券侵权等诸多领域建立了公益诉讼制度。纵观西方各国，如美、法、意国，对公益诉讼的理解不尽相同，范围不一，但具有一些共同之处。其一，公益诉讼具有特殊的诉讼目的，促进和维护社会公共利益是一个有别于普通民事诉讼的本质所在。其二，公益诉讼均为侵权之诉，侵权对象是不特定的主体。其三，允许与案件不具有直接利害关系的主体提起诉讼，检察机关有权作为公共利益的代表提起和参与诉讼。
各国对公益诉讼都采取检察机构介入制度，其中法国最为重视。1806年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼的制度，规定涉及慈善、遗产的诉讼、有关国家和公益团体的诉讼，所有在最高法院提起的民事诉讼案件，检察机关均可提起诉讼。其现行民事诉讼法典规定检察院得为主当事人于法律特别规定情形依职权进行诉讼，除法律有特别规定之情形外在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼；还规定了若干案件应当通知检察院作为案件的从当事人参加诉讼。
检察机关对某些公益诉讼案件向法院提起诉讼，是世界上比较通行的做法，检察机关作为公共利益的代表提起诉讼，是其法定职责。规定检察机关提起民事诉讼的方式有两种:一是在实体法中规定检察机关可以提起诉讼的事项；二是在程序法中规定检察机关有权提起民事诉讼的情形。
公益诉讼在我国法律上至今缺乏明文规定，但是审判实践中已经出现大量的公益诉讼案件，其中很多已被法院受理，有的案件是检察机关起诉的案件。我国目前出现的公益诉讼案件主要有涉及环境污染的侵权案件、涉及国有资产流失的案件（此类案件检察院起诉者较多，但作为公益诉讼案件不无争议）、证券侵权案件、公共场所收费的案件、涉及土地开发影响社会公益的案件、消费领域的侵权案件等几种。目前在法无明文规定的情况下，公益诉讼有很多障碍。首先遇到的问题是，民事诉讼法规定原告起诉要与案件有直接的利害关系，公益诉讼的原告无法满足这一条件，检察机关起诉在法律上也找不到具体规定。
我国检察机关的性质和职能要求其重视公益诉讼案件，采取适当的方式介人诉讼。我国检察机关在宪法上作为国家的专门法律监督机关，具有广泛的法律监督权，它作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合二为一，这就为其介入公益诉讼奠立了坚实的基础。
检察机关提起民事诉讼的立法在我国早已展开过讨论，但在1982年和1991年民事诉讼法典中均未确立下来，这不能不说是一个遗憾。否定论者的理由是:其一，认为检察机关提起民事诉讼，是对当事人民事意思自治原则的破坏，是对当事人处分权的干预；其二，检察机关在民事诉讼中同时作为原告和法律监督者会产生角色冲突。笔者认为这两种担忧都是不必要的；首先，现代民事诉讼不再纯粹是当事人个人利益之争，尤其是公益诉讼案件涉及到社会不特定的主体的利益，因此，意思自治原则和处分权原则不再是绝对的，干预原则在一定领域要发挥作用。我国《宪法》第51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得侵犯国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”检察机关作为法律监督者在发现侵权时提起诉讼，首先就是其职责要求；其次，检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者，但它作为原告的外在角色冲突也由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解，它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益，无论诉讼结果如何，都与其民事利益无关。当然，我们需要强调检察机关提起诉讼应当以公益诉讼为界限，同时需要防止检察机关把胜诉率作为考核标准。因为如果那样，检察机关虽然与案件的诉讼结果不存在民事利益关系，但是会产生职务上的利益关系，同样会使检察机关在民事诉讼者产生角色冲突。
检察机关介入公益诉讼除了提起诉讼外，还包括参加诉讼。检察机关参加诉讼的意义主要表现在这是检察机关对公民个人、社会团体等提起公益诉讼的有力支持。
公益诉讼制度的确立和检察机关介入民事诉讼的制度设计，会在相当大的程度上扩大司法对社会的间接管理功能。市场经济就是法治经济，市场经济条件下的社会管理强调通过法律进行的无形调整，淡化和缩小政府具体有形的管理，在此情况下，司法的功能必然扩大。通常的民事案件是由民事法律主体提起的，案件数量的增加告诉我们司法对社会的间接管理功能在扩展。公益诉讼涉及社会公共利益，由检察机关提起诉讼并由法院进行裁判，意味着检察和审判功能的同时拓展，是法治社会的必由之路如果说原先的民事检察抗诉是对法院审判的必要制约，那么民事检察起诉则是对政府行政的必要制约，因为在通常情况下政府是社会公共利益的管理者，检察机关提起公益诉讼至少间接与政府的管理职能有关。（中国人民大学法学院·陈桂明）
