根据中央对地方政府融资平台贷款的治理要求，2010年6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（19号文，下称《通知》）要求，地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理。近日，财政部、发改委、央行、银监会拟联合发文针对《通知》出台实施细则，拟进一步界定地方政府融资平台的清理范围，进一步细化清理和规范管理措施，引发了债权银行的忧思。

　　贷款风险有多大

　　2010年7月20日，银监会召开的今年第三次经济金融形势通报会议上首次通报，商业银行截至6月末的地方融资平台贷款达7.66万亿元，认为目前存在严重偿还风险的贷款，占比23%。这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元。在财政部牵头起草的融资平台清理细则征求意见稿中，纳入清理核实范围的融资平台公司是指2010年6月30日前，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。征求意见稿中明确，2010年7月1日后，地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金。学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

　　根据标普测算认为，此类贷款约占银行贷款总额的18%-20%。其本身不良贷款占比或达30%，由此，或将令银行不良贷款率上升4-6个百分点。大型银行对于不良贷款有较大的缓冲空间，似乎可以将该种不良贷款的影响限制在可控的范围，而中小银行一旦该种贷款风险暴露，将面临较大困难。当然，就整体而言，一线城市的政府融资平台公司贷款风险相对较小，其他城市政府融资平台公司贷款风险相对较大，银行政府融资平台公司贷款风险与该银行的贷款区域分布有关。地方政府融资平台公司贷款的还款来源主要依赖于政府土地销售和政府财政转移，在当期国家房地产调控政策的背景下，土地销售还款来源已经显露较大风险；地方政府目前的负债率普遍超过80%，使得风险更加放大。当然，有媒体称，根据各商业银行初步自查结果，银行齐说风险可控。

　　担保风险有多大

　　在地方政府融资平台公司贷款的模式下，一般由地方政府融资平台公司作为借款主体，当地政府提供保证担保，由政府财政兜底，政府一般将该种保证纳入财政预算，可由当地人大常委会会议决议通过。根据银监会2009年数据，全国省、市、区及其以下各级政府设立的政府融资平台公司8221家，其中县级政府融资平台公司4907家。地方政府担保一般是以保证或承诺函的方式提供保证，而且往往是多头承诺，其承诺偿债金额已经远远超出其实际代偿能力。多政府融资平台公司被清理出门，使得银行债权失去第一还款来源，而贷款已经被使用，政府又缺乏代偿能力的，商业银行贷款找谁偿还？

　　国务院的《通知》明确规定，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，不得再继续通过融资平台公司融资。但此次融资平台清理细则征求意见稿考虑到城市轨道交通的特殊性，对于此类在建项目，允许继续执行既定融资计划。征求意见稿还规定，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。

　　对融资平台公司担保和间接担保如何介定的问题，是一个重点问题。“国务院的《通知》只是说了一个大的框架，具体哪些方式算是间接担保，需要在细则中明确。这也涉及此前的担保怎么办的问题、未来业务如何开展的问题。《通知》中已明确，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

　　政府担保有法律效力吗

　　在行政权力扩张的时代，政府财政兜底担保似乎是一种安全的担保方式，但是，这样的担保的法律风险是不容忽视的。根据《担保法》第八条“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或国际经济组织贷款进行转贷的除外”规定，政府提供的担保因违反了前述强制性规定而无效。财政部于2005年1月发出的《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》强调，地方政府以将来的部分财政收入提供担保，实际上是在人代会通过之前，即将部分收入和支出项目固定下来，这种赤字财政行为是与《预算法》相抵触的。银监会、国家发改委等五部委于2006年4月25日发布《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》再次重申，严禁各级地方政府及政府部门对担保法规定以外的贷款和债务，提供任何形式的担保和变相担保。即使依据“最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释”第7条“主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。”规定，在政府与银行签订担保协议或政府向银行出具担保函或具有担保性质的文件的情况下，由于政府及银行均存在相应的故意和过错，可以要求政府承担不应超过借款人不能清偿部分的二分之一的民事责任。但问题在于政府根本缺乏偿债能力的前提下，不管多少责任都失去了现实意义。

　　当然，在我国政策与法制很难有一个明确界限的现实社会环境下，主张政府担保具有法律效力可以找到一定的依据，就是《民法通则》第6条“民事活动必须遵守法律，法律没有规定，应当遵守国家政策”，似乎可以作为阻却政府认为保证无效而免责的理由。但是，该条规定的可操作性有多大，依赖于法官的自由裁量，更依赖于政府的政策。然而，政策变化较快，对于一些中长期政府融资平台公司贷款，如何处理政策变化与贷款期限的问题殊值考虑。

　　还有一种不得不提及的法律风险就是诉讼和执行风险。在姑且不论政府保证是否有效的前提下，按照法律规定，政府不承担还款责任的，银行有权通过法院诉讼追偿。但是，就我国银行业而言，商业银行的发展和业务开拓离不开政府的支持，即便银行有权起诉政府，但是，在起诉时不得不考虑银行和政府的关系维系问题，是否起诉还需要审慎的考虑。即使银行起诉政府并胜诉的，由于政府缺乏偿债能力，执行法院往往会中止/终止执行，使得银行赢得一纸判决，但仍然不能回收债权。因此，概而言之，由于难以通过法律途径进行追索政府承担保证责任，是否偿债依赖于政府的意愿，就使得本来是法治范畴的事情，似乎有回到人治之虞。

　　解决方法在哪里

　　解决地方政府融资平台公司贷款问题，不是短时间可以解决的，而是要与我国经济发展的长期政策相结合，在保持经济长期、持续、稳定发展的基础上予以逐步消化。清理地方政府融资平台公司贷款，最难的应该是存量贷款，比较合理的解决方法就是新老划断，对于存量贷款，政府已经承诺财政兜底承担保证责任的，风险就应当由政府承担，而不应由商业银行承担或政府与商业银行共同承担，体现出政府是法治的政府、诚信的政府。在国家已经明示禁止政府违规担保之后，若商业银行仍然接受政府担保的融资平台公司贷款，该种风险就应当由商业银行自己买单。

　　当然，对于已经发放的地方政府融资平台公司贷款补充担保，也是一种风险补救办法。商业银行可以要求地方政府融资平台公司提供抵押、质押等补充担保，缓释贷款风险。

 【作者简介】
姚启建，男，贵州遵义人，中国政法大学研究生院硕士研究生，律师，经济师。现任广东发展银行总行法律处经理。