卫生行政执法讲义——抽象行为——卫生行政立法
一、卫生行政立法的含义
卫生行政立法，是指国家卫生行政机关依照法定的权限和程序，制定、修改和废止卫生行政法规、规章，编制长期卫生立法规划，和对卫生法律提出修改意见的行为。
具体是指具有国家卫生行政立法权的机关，依法编制中长期卫生规划和卫生立法计划；根据全国人大、国务院委托或授权，起草、上报、发布卫生法律、行政法规草案；经国务院授权，发布国务院批准的卫生行政法规；根据卫生部职责，起草、审议和发布卫生规章；提出卫生法律、行政法规提出修改意见和方案；对法律、行政法规和规章提出修改意见；修订、废止卫生规章；并就卫生法律、行政法规和规章的具体应用问题进行解释的活动。
正确理解卫生行政立法的含义，应当从以下几个方面来理解：
首先，从立法的主体范围看，根据卫生部1999年10月25日发布的《卫生立法工作管理办法》第三条的规定，卫生立法工作是在部长领导下，实行归口管理，分工负责。卫生法制与监督（以下简称法监司）负责组织、协调卫生立法工作。各、司局按照职责，负责做好业务范围内的卫生立法工作。
其次，根据卫生部发布的《卫生立法工作管理办法》第二条的规定，卫生立法的范围包括：依法编制中长期卫生规划和卫生立法计划；根据全国人大、国务院委托或授权，起草、上报、发布卫生法律、行政法规草案；经国务院授权，发布国务院批准的卫生行政法规；根据卫生部职责，起草、审议和发布卫生规章；提出卫生法律、行政法规提出修改意见和方案；对法律、行政法规和规章提出修改意见；修订、废止卫生规章；并就卫生法律、行政法规和规章的具体应用问题进行解释。
卫生行政立法的原则是：依法立法、民主、加强管理与增进权益协调原则。
（二）卫生立法工作的基本程序
根据《卫生立法工作管理办法》的规定，卫生行政立法的基本程序是：规划—起草—征求意见—审查—通过—发布与备案。具体是：
根据《卫生立法工作管理办法》第二、三章的规定，卫生立法工作的程序如下：
1．各司、局应当根据卫生法制建设需要，在调查研究、科学论证的基础上，于每年的11月15日前提出本司、局下年度制定、修改、废止立法项目计划送法监司。
公民、法人或者其他组织可以向卫生部提出立法建议。建议应当包括：立法名称、立法背景、立法目的、立法依据、主要内容等。
2．法监局根据各司局提出的立法项目，拟定年度立法计划草案，报部务会审定。
3．经部务会审议通过的卫生立法计划，由办公厅印发各司局，并抄送全国人大教科文卫委员会、全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室。
卫生法律、行政法规立法计划，由卫生部报送全国人大、国务院审批。
调整卫生法律、行政法规、规章立法计划，应当经部领导批准。
4．法监司应当及时掌握立法进展情况，并于每年的第三季度向部务会或者各司局通报计划执行情况。
1． 立法草案起草工作完成后，负责起草司局将草案送交法监司审核。经审核，
对符合《卫生立法工作管理办法》要求的立法草案，由部务会审议。
2． 经部务会审议通过的卫生法律、行政法规草案，由部长签署，以部发文形式
报送国务院（草案文本和说明书各45份）。
8．经国务院批准、卫生部发布的行政法规，经部务会审议通过的规章，均由部长签署，以部令形式发布。卫生法律、行政规章和部令规章发布后，在《健康报》上全文刊登。
9．以部令形式发布的规章，在发布之日起30日内由法监司报国务院法制办公室备案（规章文本30份，起草说明10份）。
（三）卫生立法的技术性要求
为维护我国社会主义法的统一和法的严肃性、规范性，卫生部发布的《卫生立法工作管理办法》第三章，对卫生立法的技术性要求，作出具体规定：
1．卫生法律、行政法规和规章草案，一般应当包括制定的目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、施行日期等内容。
2．立法内容应以条文形式表达，每条可分为款、项、目。条文较多时可以分章，章还可以分节；条、款、项、目均应另起一行；条以第一条、第二条、第三条等顺序排列；款不冠数字，项冠以（一）、（二）、（三）等，目冠以1、2、3等。
草案应当结构严谨，条理清楚，用语准确、文字简明。
为了方便执法者和读者正确表述法律、法规、规章中的条、款、项、目，在此，我们作如下解释：根据制定法律的一般规则，法律、法规、规章、条约等以条文形式来说明其内容的，表明“第××条”、“第××条”以下至下一“条”的部分，均为该“条”的内容；“条”中另起一行的不带（一）……内容的，本条就分款，表明“第××条”以后至另起行的部分为“第一款”，以下为“第二款”、“第三款”等等；“款”下表明“（一）、（二）、（三）……”的，为“项”；“项”下为“目”。
3．除卫生法律的名称“法”外，行政法规的名称为“条例”、“规定”、“办法”及“实施办法”。
规章的名称为“办法”、“规定”、“细则”、“实施细则”等。对某一方面的卫生工作作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项卫生工作作比较具体的规定，称“细则”或者“实施细则”。
（四）卫生法的解释
卫生法的解释，是指一定的组织和个人对卫生法律、行政法规、规章进一步明确界限所作的补充规定或对其含义进行的说明。从解释的效力的角度看，卫生法的解释可分为有权解释和学理解释。
根据《卫生立法工作管理办法》第三十三条规定：“凡关于规章条文本身需要进一步明确界限，由有关司既提出解释意见，法监司审核，主管部长签署，以部发文形式发布。必要时，由部长签署。
《卫生立法工作管理办法》第三十四条规定：“规章条文本身需要进一步作补充规定的，由有关司局提出草案，法监司审核，部务会审议通过后，以部发文形式发布。”
《卫生立法工作管理办法》第三十五条规定：“卫生法律、行政法规、规章具体应用中的问题，解释意见以部发文形式批复的，由有关司局按照职责提出解释意见，法监司审核，主管部长签发。”
“解释意见以司发文形式批复的，由有关司局按照职责提出解释意见，法监司审核后，有关司局或者法监司签发。”
以上解释都属于有权解释，其解释具有法律约束力。但是，为了保证国家法制的统一，这种解释不能与宪法和法律相抵触。
另一种解释是由其他组织或个人对卫生法所作的解释，如学术论文、著作、学术讨论等。此种解释属于学理解释，只代表作出解释者的个人观点，不具有法律约束力。
