【摘要】云南湿地为淡水湿地，其独特的高原湿地生态系统具有重要的科研价值和生态价值。然而，随着经济和旅游业的发展，云南省湿地生态系统的脆弱性和生物多样性的丧失，严重制约了云南的社会经济的发展。本文从云南湿地生态保护的角度出发，分析当前云南湿地的现状，对云南省湿地保护提出了一些立法构想。
【英文摘要】YunNan Wetlands are freshwater wetlands，with important significance for scientific research and ecology．However，with the development of economic and tourism，the vulnerability of ecosystems and loss of biological diversity has seriously hampered the socio-economic development in Yunnan．In this paper，from the point of view the protection of wetland ecosystems in Yunnan，an analysis from the current status about Yunnan wetlands and some suggestions are proposed for the protection legislation of YunNan Wetlands．
【关键词】湿地；生态保护；立法
【英文关键词】Wetland；Ecological Protection；Legislation
【写作年份】2009年
 【正文】
根据1971年在拉姆萨尔签署的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》）定义：“湿地系指不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水域不超过六米的水域”[1]。 湿地也因此被誉为“地球之肾”，“生命的摇篮”，它是地球上重要的生态系统，具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水、美化环境、调节气候等生态功能。它与森林和海洋一起组成地球循环过程中的3大重要生态系统[2]。云南省地处青藏高原与长江中下游平原以及中南半岛的过渡地带，是长江、珠江等六大江河的上游发源地。云南湿地不仅对湿地生态和湿地生物多样性保护起到重要的作用，而且也具备极高的科研价值和生态保护价值。然而，当前的湿地资源的保护利用和立法状况都不理想，在国家层面相对缺位的情形下，云南省湿地立法如何在整个环境资源体系中准确定位，怎样与其他相关法律协调适用，是亟待解决的重要问题。

一、云南省湿地资源的概况

云南省河流众多，水系发育，南北走向的山脉地形孕育了六大江河水系，即金沙江、珠江、红河、澜沧江、怒江、独龙江。这六大水系均为入海河流的上游或源头，其中汇入太平洋的河流有金沙江（长江）、珠江、红河、澜沧江（出境后称湄公河）；汇入印度洋的河流有怒江（出境后称萨尔温江）、独龙江（出境后称伊洛瓦底江）。除长江和珠江水系外，其余四条均属国际河流。云南的湿地资源就分布于这六大水系中，该湿地资源均属于淡水湿地，可分为内陆淡水天然湿地和内陆淡水人工湿地两大类。前者主要包括河流、湖泊、淡水草本沼泽及高山沼泽湿地和沼泽化草甸湿地等；后者主要包括稻田、水库、坝塘等。

目前，云南省已列为国际重要湿地有4处，即：碧塔海湿地、纳帕海湿地、拉市海湿地、大山包湿地；已列入国家重要湿地名录的有11处，即：滇池湿地、抚仙湖湿地、异龙湖湿地、洱海湿地、拉市海湿地、泸沽湖湿地、碧塔海湿地、纳帕海湿地、大山包湿地、会泽黑颈鹤栖息区湿地、程海湿地。这些湿地在较小的景观尺度上具有河流、湖泊、草甸、沼泽、高山、森林一起构成的复杂多样的生境类型，在我国湿地类型中独具特色，是生物多样性最为富集的生态系统体系之一，还是许多动植物的栖息场所，特别是鸟类、两栖类、爬行类、鱼类和一些低等植物的栖息、繁殖场所。据初步统计，云南湿地分布有高等植物1,642种，隶属495属，172科；湿地野生动物742种，隶属68科，24目，4纲，其中鱼类432种，两栖类106种，爬行类63种，鸟类134种，兽类6种。此外，云南境内的河流蕴藏有丰富的水能资源，理论蕴藏量10,364万千瓦，居全国第3位[4]。

二、云南省湿地保护的法律现状

目前，我国已初步建立了湿地保护法律体系，但至今尚无一部专门的、综合性的湿地保护法，因此在指导思想、基本原则和法律制度方面都不完善。湿地保护立法的发展趋势是综合性立法，逐渐从湿地保护的地方立法演进到调适性的湿地生态保护立法[5]。在国家立法方面，近十几年来，我国先后颁布了《森林法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《水法》、《环境保护法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等与湿地有关的法律法规；我国于1992年正式加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》，成为第67个成员国。

（一）云南省湿地保护的法律现状

云南省政府对湿地保护也极为重视，自上世纪80年代建立了一批湿地保护区后，于2001年完成了全省湿地资源普查。目前，相关的规划依据主要包括，云南省《陆生野生动物保护条例》、《自然保护区管理条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理细则》等法规，此外，云南地区的九大湖已制定了管理条例，部分湿地如拉市海、泸沽湖、大山包、苍山洱海等所在地方人大已立法通过相关保护管理办法，先后出台了《洱海保护条例》、《拉市海高原湿地自然保护区管理条例》、《大山包黑颈鹤保护区管理办法》等。可见云南湿地自然保护区建设与管理的法规体系建设不断完善，但仍缺乏全省统一的湿地保护法规，因此，应尽快制定省政府已列入二档立法计划的《云南天然湿地保护条例》。

（二）云南省湿地保护法律制度存在的问题

尽管湿地保护的法律制度日益完善，但不难看出，当前云南省的湿地地方专项立法保护尚未空白，个中存在的问题主要表现在：

第一，湿地资源的调整范围和湿地概念的外延没有明确界定，目前很多法律法规未出现湿地这一用语，即使是出现“湿地”用语的《自然保护区条例》和《海洋自然保护区管理办法》，也将湿地与属于湿地亚类的“内陆水域”、“河口”、“滩涂”、“海湾”、“渔业水域”等相提并论，这说明“湿地”概念在法学角度尚不统一。[6]湿地保护是一个系统的工程，不但要保护湿地的水源、植被、动物，还要保护湿地的生态能力。因此，湿地立法保护的外延就应相对扩大。

第二，法律法规制度不健全，云南省迄今还未制定一部关于湿地资源保护与利用的高层专项立法，现有关于湿地保护的法律条款过于分散，对湿地资源的保护与合理利用也只能比照或参照相关法律执行，从而导致湿地资源管理部门与部门之间的关系在法律上不具有明确性。

第三，湿地行政管理体制不顺，由于湿地保护的法律规范散见在不同的环境与自然保护的法律中，湿地本身的自然特性，是涉及土地、水域、野生动植物、农田等的综合体，按照我国现行的行政管理体制，林业、农业、环境保护、土地、海洋、水利、建设、运输等部门在其职权范围内都有管理的职责，出现了多头管理和交叉管理的情况，不利于湿地生态系统的统一规划和管理。

第四，宣传教育力度不够，公众对湿地的了解甚少，据调查统计仅有25%的公众对湿地有所了解。云南省大多数开展旅游的湿地，均缺乏必要的宣传教育设施和宣传教育活动，没有发挥湿地具有的宣传教育功能。

三、关于云南省湿地保护的立法思考

湿地保护是一项功在当代，利在千秋的事业，是实现人与自然的和谐统一和社会可持续发展的重要前提，湿地保护是云南整个流域生态安全和社会经济可持续发展的必然要求。为此，笔者认为应尽快制定一部适合云南省湿地保护的立法，并将其作为一种相对稳定的制度长期、持久地实现湿地的保护，主要内容应包括以下几个方面

（一）明确湿地概念和适用范围

明确“湿地”或“湿地资源”的概念。云南省湿地资源丰富，类型复杂，“湿地”或“湿地资源”概念的准确界定对于避免湿地保护法与其他法律法规的适用范围冲突，以及避免同一法律体系的不同法规之间由于对湿地概念的不同理解而出现多重管辖或无人管辖的局面奠定了基础。笔者认为，为使湿地保护具有全面性和国际性，参照公约及其他国家的湿地定义，并根据云南省的实际情况，应将湿地定义为：“陆缘为含60％以上湿生的植被区、水缘为海平面以下6米的近海区域，包括内陆与外流江河流域中自然的或人工的咸水的或淡水的所有富水区域（枯水期水深2米以上的水域除外），不论区域内的水是流动的还是静止的、间歇的还是永久的”。

（二）湿地保护法的基本原则

湿地保护基本原则主要是为平衡局部利益与整体利益、短期利益与长远利益之间的冲突，为保护公共的生态安全而制定的。主要包括：

1.全面保护，生态优先的原则

以保持湿地生态系统结构完整性、生态功能和生态过程的连续性为前提；对现存湿地实施全面保护，维护湿地生物多样性安全，确保优先重点保护对象得到有效保护。

2.可持续发展原则

年由挪威首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会发表的题为《我们共同的未来》的调研报告中指出:“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括两个重要的概念:‘需要’的概念，尤其是世界贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑;‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制。”

3.整体观念和系统性的原则

充分考虑云南高原湿地的特殊性，规划的保护工程能够最大限度地维护湿地生态结构与组成的完整性，充分发挥湿地多重效益。

4.湿地保护与合理利用相结合的原则

正确处理好湿地生态保护与湿地资源利用的辩证关系，协调好整体利益和局部利益、长远利益与当前利益的关系，充分发挥湿地的生态、经济与社会效益，实现湿地资源与环境在有效保护下的可持续利用。

5.公众参与原则

应特别强调以下几点:(1)要使每个公民明确，建设和保护湿地保护区是自己的义务和职责:(2)确立湿地保护区建立程序中征求群众意见的环节和制度;(3)建立补偿群众山于湿地保护区的建立一或保护管理活动而蒙受的损失制度;(4)鼓励建立健全湿地保护区所在地的群众联合保护组织;(5)加强湿地保护区的宣传教育工作，提高群众关于湿地保护区及其法律制度的意识。

（三）湿地保护的法律制度框架

1.湿地保护区制度

湿地保护区承担了湿地资源保护中最迫切的任务:将那些对人类生存和发展具有无可估量意义的湿地综合体和湿地资源(尤其是具有典型意义的生态系统，珍贵稀有的生物资源、珍贵的湿地历史遗迹)及时有效地保留下来;将那些己遭破坏或严重干扰的湿地综合体或湿地资源(特别是己遭破坏而有待恢复和更新的具有典型意义的生态系统、濒临灭绝的物种等)及时有效地加以拯救、恢复和保养。湿地保护区的建立需要按照专门的程序，这是基于其保护的湿地类型具有特殊的科学、文化、经济价值，因此必然要求有比较严格的建设程序相适应，以保证湿地保护区的建立获得应有的权威和质量，使所建湿地保护区得更有效的保护和管理。

2.湿地评价制度

湿地评价就是评价者对湿地生态系统的属性与人类需要之间价值关系的反映活动，主要包括湿地功能评价和湿地环境影响评价。

湿地功能评价主要是针对湿地本身内部过程的分析，以此来评价湿地的作用与特性，即通过将湿地功能参数化，建立可量化的指标体系，评价不同类型湿地的功能，以确定湿地物质通量与地表覆盖之间的关系，利用已观测到的地表覆盖变化推断某些物质通量的变化建立湿地功能类型指标。[7]到目前为止，关于湿地评价的工作大部分都是功能评价。

湿地环境影响评价包括湿地现状评价和预测评价。湿地现状评价是又书显地目前的功能、特性或利用状况进行的评价.湿地预测评价主要是不拥湿地模型来预测湿地水文及其它“动力”特征的变化。

3.公众参与制度

公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度在很大程度上决定着环境保护的发展水平。通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，可以使政府在对开发活动进行审核等决策过程中尽可能兼顾到各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益和公众利益，并尽量采取行之有效的措施来减轻和防止环境侵害。

4.建立健全冲突解决机制和法律责任制度

在湿地保护工作中不可避免地会出现各种形式的冲突和纠纷，如湿地保护区建设与当地利益之间的矛盾，跨省、跨地区的水污染纠纷等。因此，应明确公民及湿地保护管理部门的工作人员违反湿地保护的法律责任，包括经济责任、行政责任和刑事责任的追究。

对于湿地资源领域里的行政责任，应着重突出其自然资源的保护特点，，所采纳的行政制裁措施形式主要有:批评,警告、罚款、责令搬迁、责令拆除设施、没收违法工具或违法所获物品、行政拘留及行政处分等。

民事责任主要是指因违反湿地法律规定而造成湿地自然资源和自然环境损失的单位和个人，所应承担的赔偿责任。主要包括以下几种情况：第一，外来单位和个人在进行参观、考察、科研等活动时，造成湿地资源或有关保护管理设施的损坏。第二，有关单位和个人的生产经营活动和生活中造成湿地自然资源或有关保护管理设施的损坏。第三，湿地资源保护管理工作人员，在正常工作中造成湿地资源或有关保护管理设施的损坏，或造成湿地保护区内居民的经济损失。以上几种情况，不论故意或过失，不管外来或常驻，或是湿地资源保护管理者的行为，均应承担相应的民事责任。

根据我国《刑法》中关于犯罪和刑事责任、刑罚和刑罚的具体运用的一般原理、原则以及有关种类的犯罪与相应的刑罚种类和幅度的规定也同样适用于湿地资源保护方面的犯罪行为。第一类，非法采伐、狩猎、捕捞湿地生物资源，情节严重的。第二类，故意以放火、决水、爆炸等危险方祛破坏湿地及其周围的河流、森林、水源、住宅、公共建筑物等公私财产、危害公共安全，尚未造成重后果的行为;故意以放火、决水、爆炸、投毒等危险方法使湿地自然资源和自然环境以及其它公私财产遭受重大损失的行为;以及过失起火、决水、爆炸等原因而使湿地自然资源和自然环境以及其它公私财产遭受重大损失的行为。第三类，以暴力、威肋方法阻碍湿地资源管理人员依法执行职务的行为。第四类，湿地资源管理工作人员玩忽职守，致使湿地自然资源和其它公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
 小结
 湿地保护在维护生态环境的平衡，保护生物多样性，缓解能源危机，维护国家生态安全，促进人类社会的和谐发展与生态文明建设方面起到中流砥柱的作用。云南湿地在整个流域生态安全中的重要地位和对云南社会经济可持续发展的巨大贡献决定了加强云南湿地保护的必要性与紧迫性。
 【作者简介】
张淼淼，女，山东莱阳人，昆明理工大学法学院环境与资源保护法专业2008级硕士研究生，主要研究方向为环境法；吴满昌，男，福建龙岩人，昆明理工法学法学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为环境科学、环境法。
 【注释】
[1] ALLAN C Millennium weland event program with abstracts [C]．Quebec:ElizabethMacKay， 2000：1-256.
[2] KIRSTEN Ds Economic consequences of wetland degradation for local populations in Africa [J]. Ecological Economics，2005(53)：177-190.
[3] 中国生物多样性保护行动计划总报告编写组.中国生物多样性保护行动计划.北京:环境科学出版社，1994年
[4] 童绍玉，侯平兰．云南湿地的形成条件与特点[J]．楚雄师范学院学报，2004，19(3)．
[5] 王升忠.湿地的生态性质、定义和分类.TCDC in China.中国南南合作网
[6] 朱建国.中国湿地资源立法管理问题思考[J].中国土地科学，2000,(1):36.
[7] 赵学敏.湿地：人与自然和谐共存的家园［M］.北京：中国林业出版社，2005：12.
[8] 亢颖.中国湿地资源立法问题研究[D].东北林业大学，2004：28.
[9] 陈宜瑜主编.中国湿地研究[M].长春：吉林科学技术出版社,1995