【摘要】随着全球环保意识的不断提高，湿地所具有的独一无二的生态价值越来越受到人们的关注，通过完善的法律对湿地加以保护的呼声也越来越高，我国目前没有专门的湿地立法，湿地的保护尚依赖传统的资源法，面对我国湿地不断减少的现状，尽快进行专门的湿地保护立法迫在眉睫。本文通过对我国湿地现状和立法状况湿地的介绍，为我国湿地保护立法的完善提出了建议。
【英文摘要】With the raise of the international environment awareness, more and more people began to realize the unique ecological value of the wetland. The call that protects to the wetland is also getting higher and higher through the perfect law. Till now China has no a special wetland protection legislation.The wetland protection still rely on traditional theresources law. In view of the losses and degradation of wetland, we need to make special wetland protection legislation. This article try to put forward the proposal for our country wetland protection legislation, on the basis of our country’ wetland present situation and the legislative condition.
【关键词】湿地概念；湿地保护；立法理念
【英文关键词】Wetland concept; Wetland protection; Legislative idea
【写作年份】2009年
 【正文】
　　一、目前我国湿地现状及立法状况
　　
　　（一）我国湿地的现状
　　
　　我国湿地面积位居亚洲第一位，世界第四位，约为6549万公顷(其中还不包括江河、池塘等)。绝对数量大、类型多、分布广、区域差异明显、生物多样性丰富。但是由于湿地的不合理开发和利用，我国湿地环境问题凸显。
　　
　　1.天然湿地面积大量减少。由于上世纪中后期的不合理利用和开采，我国湿地的面积急剧缩减。近几十年来，我国沿海地区累计丧失海滨滩涂湿地面积约20万平方公里以上，相当于沿海湿地面积的50%。湖泊面积的萎缩和数量的减少更为突出，号称“千湖之省”的湖北，在20世纪50 年代末有湖泊106 个，目前面积大于1平方公里湖泊仅剩181个，大于10平方公里的湖泊仅剩4个。洞庭湖因围垦，湖泊面积己由建国初期的4350 平方公里急剧缩小至现在的2625 平方公里;都阳湖面积也由1949年的520平方公里减少到目前的2933平方公里。[1]现实中这样的例子比比皆是。这些被破坏的区域随着自然湿地面积的逐渐减小，湿地生态功能明显下降，生物多样性降低，出现生态环境恶化现象，如风蚀加重、土壤局部沙化、盐渍化、水土流失加重、早灾次数增多等等。
　　
　　2.湿地生物多样性受到威胁。湿地是许多动植物资源生长繁育场所，是有价值的遗传基因库，对维持野生物种群的存续有重要意义，其潜在价值难以估量，但是湿地自然环境的改变和破坏，使越来越多的生物物种，特别是珍稀生物失去生存环境而面临灭绝的危险。举例说明，三江平原现东北虎已经濒临灭绝，冠麻鸭己经绝迹，丹顶鹤群体数量减少，鱼产量仅相当于1960年的17%。[2]天然的动植物生态链被破坏了，生态系统趋向简化，使系统内能流和物流中断或不畅，削弱了生态系统自我调控能力，降低了生态系统的稳定性和有序性。必将带来环境的污染和破坏，影响人们的生产和生活。
　　
　　3.湿地环境污染严重。我国工农业经济迅速发展的同时，大量有毒、有害，难溶、难分解、难净化的污水，生活废水排入湿地，湿地水环境遭到严重的破坏。目前我国大多数江河和湖泊均遭到不同程度的污染，如郑阳湖每年有10.4亿吨工业废水排入湖区。洞庭湖区现有工业污染源有1，803个，其中重大污染源141个，年废水排放量达3.62亿吨，农药施用量近2万吨。[3]这是多么令人瞠目结舌的数字。仅此一例，可见一斑。
　　
　　（二）我国湿地的立法现状
　　
　　众所周知，湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统。湿地不仅具有丰富的水、生物等资源,还有环境调节功能和巨大的生态效益,在维护地球生态平衡中发挥着特殊的作用，是极其重要和不可替代的宝贵资源。作为一个湿地资源大国，我国的湿地在维护我国的生态环境、保护我国特有湿地动植物物种、缓解我国频繁发生的洪涝灾害方面起着不可磨灭的作用。然而，近年来，由于对湿地的盲目开垦和改造、对湿地资源的过度开发和利用，我国湿地数量急剧减少，湿地生态功能严重退化、质量明显下降。之所以会出现今日的严峻形势，一个关键性的原因在于我国湿地资源尚未真正得到国家法律的有效保护。
　　
　　目前，我国对于湿地保护的规定包括全国性和地方性立法两部分。近十几年来，我国颁布了一系列有关自然资源及生态环境保护的法律法规，其中涉及湿地的法律法规有《中华人民共和国森林法》(1983)、《中华人民共和国水污染防治法》(1984)、《中华人民共和国土地管理法》(1986)、《中华人民共和国野生动物保护法》(1988)、《中华人民共和国水法》(1988)、《中华人民共和国环境保护法》(1989)、《中华人民共和国水土保持法》(1991)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(1999)等15部法律法规与湿地保护有关。与湿地保护有关的主要行政法规有《风景名胜区管理暂行条例》(1985)、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》(1990)、《中华人民共和国陆生野生动物保护实旖条例》(1992)、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》(1993)、《中华人民共和国基本农田保护条例》(1994)、《中华人民共和国自然保护区条例》(1994)等18部，以及个别省市相继出台的一些湿地保护条例。
　　
　　实践证明，现行的立法并不完善，这与我国至今还未有一部关于湿地保护和合理利用的全国性的湿地保护法有很大关系。在我国三大生态系统中，森林和海洋均有专门的立法，唯独湿地至今还没有一部统一有效的专门立法，这与其应有的地位是严重不相称的。
　　
　　二、我国湿地保护立法存在的缺陷
　　
　　(一)“湿地”的定义不明确、不统一
　　
　　迄今为止，国际上对“湿地”仍未形成一个统一的概念。各个国家关注的角度和出发点不同，对湿地的定义也就有所不同。但基本上可分为狭义和广义两类。狭义的湿地概念一般认为湿地是陆地和水域之间的过渡地带，水饱和或淹浅水、水成土和水生植被三者都具备的土地才能称为湿地。我国在《中国自然保护纲要》[4]中采用狭义的定义。广义的湿地概念则认为只要具备水饱和或淹浅水、水成土和水生植被三者中主要的水文条件的土地就是湿地,包括陆地所有永久或间歇水体及沿海水深不超过6 米的水域，如《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(以下简称《湿地公约》) 的定义。[5]此外,我国在《自然保护区条例》、《海洋环境保护法》、《国家城市湿地公园管理办法(试行) 》以及部分地方法规中也有“湿地”概念的规定，但尽管如此，关于“湿地”法律概念的内涵和外延,却没有任何一部法律予以明确和统一。
　　
　　(二)湿地保护立法的系统性、完整性不够
　　
　　湿地是由特定类型的水、土壤、湿生或水生植物、动物、微生物及与上述生命形成有关的非生命的水、光、热、无机盐等诸要素所构成的各项资源相互依存的统一整体，作为一种特殊资源，湿地功能的发挥在于其构成要素之间相互制约、相互联系所形成的动态平衡，在于生态系统整体的作用。单单对单个要素的分开保护是不可能真正达到湿地整体保护的效果的和目的的。
　　
　　然而，纵观当前湿地保护立法，我国还没有将湿地作为一个独立的、整体的保护对象加以考虑，目前尚无一部专门针对湿地资源开发、利用、保护、管理的法律法规来调整相应的法律关系。尽管在1992 年我国加入《湿地公约》后，新制定、修订的一些法律法规中直接使用了湿地概念，但这些规定大都具有高度的概括性和原则性，缺乏具体的详细规定，操作性极差,仅具有宣示作用。我国现有的相关的环境资源立法，除了《自然保护区条例》将湿地类型保护区从生态系统角度予以保护外，大多仅立足于土地、水、野生生物等湿地各构成要素的保护和管理，不但没有将湿地资源综合考虑,更没有考虑湿地生态系统的完整性。而规定较为详细、具体的一些地方法规、规章和政策文件，一方面效力等级太低,适用范围地域限制较强，地域个性太明显;另一方面在对象上偏重于个别较重要的湿地的保护，普适性较差。再有我国湿地立法偏重实体法规定，欠缺程序法规定；重于公法调整，疏于私法规制；重视法律义务的确认，轻视法律权利的赋予;重在省内法规制，缺少国内、国际法合作;原则性规定居多，具体性规定不足;主观性规定凸现，客观性规定欠缺，等等，所有这些，都是我国地方现行湿地资源保护法规和条例自身存在的缺陷和不足，从而使各地的现行湿地资源法律的规定，处于一种失衡状态，极大地削弱了它们的可操作程度和对湿地资源的保护力度。
　　
　　总而言之，我国湿地保护立法缺乏系统性、整体性考虑,没有凸现湿地应有的价值。正基于此，我国有关湿地保护的法律规范之间经常出现不协调、不一致的现象也在所难免了。
　　
　　三、我国湿地保护立法的完善
　　
　　（一）明确湿地保护的立法理念
　　
　　1.可持续发展的生态价值观
　　
　　可持续发展的价值核心首先休现为生态价值观。主张“人与自然和谐共处的思想”，认为人类应该同自己的生存环境友好共处、共同发展和进化，强调人类对后代、社会和自然的道德责任。可持续发展是在对传统发展模式的反思与批判中提出来的，其基本原则大体有公平性、持续性和需求性。”
　　
　　可持续发展所追求的公平性原则突破了传统的公平性，包括三层意思：一是本代人的公平即同代人之间的横向公平性，这也是公平性的一般表述；二是代际间的公平，即世代人之间的纵向公平性，要给世世代代以公平利用自然资源的权利和机会，这是对传统公平观念的突破；三是公平分配有限资源。可持续发展要求的持续性就是要求人们在实现自己的需求的同时，自觉的进行限制，即根据可持续性的条件调整自己的生活方式，在生态可能的范围内确定自己的消耗标准，关键是人类的经济和社会发展不能超过资源与环境的承载能力。
　　
　　可持续展的需求性是指满足本代人和后代人的基本需求，向所有人提供实现美好生活愿望的机会。该原则体现了可持续发展以人为本、和谐相处、共同进步的性质。这也正是建设我国生态文明的要求，建设资源节约型、环境友好型社会的要求，符合科学发展观的要求。
　　
　　2.我国应确立“保护性和禁止性利用”湿地的立法理念
　　
　　从可持续发展理论的核心和基本原则可以看出，发展经济和提高生活质量是人类追求的目标，但这一目标的实现首先需要有良好的自然资源和适宜的生态环境为依托的。合理的保护和改善环境为发展提供强有力的物质基础，反之，忽视对资源的保护，经济的发展就会受到限制。环境会随着经济的畸形发展而恶化，受害者可能不是享受发展结果的受益者，但却是继承遭到破坏了的环境的后代人。鉴于此，我国的湿地保护立法应该以可持续发展为理论基础，结合我国湿地保护的状况，将“保护”和“禁止”放于“利用”之前，强调“保护” 和“禁止”的优先地位。因为我国湿地长期以来以开发利用为主，已经导致湿地资源和环境的严重破坏，湿地破坏造成的经济损失已经远远大于湿地开发产生的经济利益，此外，我国现行法规中对湿地的利用主要是从经济效用的角度加以考虑，对湿地生态价值的考虑不够，其目的在于如何更好地对资源进行开发、利用而非保护，即便有些法规中愈来愈多地考虑到生态因素，也只是为了在如何尽量避免对生态环境造成破坏的前提下更好地对湿地加以经济利用，而非积极利用湿地的生态价值，这对湿地保护是一种潜在的威胁，可以说，在现代环境法的立法目的理念已经由以人类利益保护为中心朝着以人类和地球自然环境、生态系统的全体利益保护为中心的方向发展的今天，强调甚至鼓励湿地开发利用的理念是应该被摒弃的。因此，在我国湿地保护的立法中，应该明确湿地保护重于湿地开发利用的立法目标，将“保护性和禁止性利用”作为立法理念体现于湿地保护的专门法中。
　　
　　（二）完善立法的措施
　　
　　1.尽快制定一部全国性的湿地保护专门法规
　　
　　当前我国湿地保护与管理中缺乏协调性、系统性、整体性的矛盾迫切要求我国必须及早出台全国性的湿地保护专门立法予以解决。虽然在现实情况下，由全国人大常委会制定《湿地保护法》的时机并不太成熟，从理论到实践，各个方面都尚未准备充分。从世界范围来看,尽管各国湿地保护与管理已进行了数十年的研究和实践,但各国在国家层面的湿地法也不多见。但任何一部法律都要经历从无到有、从不完善到完善的发展过程，都是实践进步的结果。我们你的立法机关、广大法律工作者、还有我们的人们，在齐心协力，求真务实，锐意进取的基础上不断地探索和实践，我们期待已久的全国统一的专门湿地法规一定会实现的。在此之前，我们可以先制定一些类似《湿地保护条例》的准专门法律法规，也是一个妥当、可行,符合实际的选择。
　　
　　2.应在专门立法中统一“湿地”的概念
　　
　　制定《湿地保护条例》必须要首先解决调整对象和范围问题，而该问题的核心和焦点又在于对“湿地”概念的界定问题，即到底哪些资源或空间可以被纳入到《湿地保护条例》的调整领域。如前所述，迄今为止全国尚未有一部法律对“湿地”概念的内涵与外延予以明确。由于“湿地”的概念直接关系到《湿地保护条例》的调整对象和范围，湿地的概念不明确、不统一， 湿地保护立法的边界就无法明确。有学者提出，我国湿地资源立法中的法律定义应在自然科学的湿地定义基础上做出适当的政策选择。立法不宜采取过于宽泛的湿地概念，最好采用狭义的湿地概念。其理由主要是，我国立法实践中，各地方大都采用采用狭义的概念；我国湿地保护面临着人口急剧增长、经济高速发展带来的巨大压力，我国法律像美国那样广泛定义湿地是很不现实的；人口众多、土地资源相对短缺的国情决定了我国湿地保护不可能一不到位；而应当分阶段、分层次、分步骤地保护；法律选取狭义定义并不是不保护其他水域，而是重点保护狭义湿地。其他水域我们有水法、海洋环境保护法、水污染防治法和水土保持法等进行保护。
　　
　　对于此种观点，不无道理，也是符合我国的现实情况，但笔者并不持赞同态度。笔者认为，我国立法采纳广义湿地概念更合适。首先，湿地是以水为基本要素的区域，而陆地和水体之间存在着千丝万缕的联系，是相互作用、相互联系、密不可分的整体，采用广义概念有利于将湿地作为一个整体进行综合、统一管理。如果采用狭义概念，会把湿地的范围缩小或者忽视了湿地的其他重要功能，不利于把湿地作为与森林、海洋并列的自然生态系统进行保护；其次，尽管各国使用了不同的湿地概念，但由于《湿地公约》的湿地定义，基本涵盖了湿地的所有类型,因此为世界范围的湿地保护与管理领域普遍接受。采用广义湿地概念有利于我国与世界其他各国展开研究、交流与合作；再次，我国是《湿地公约》的缔约国之一，《 湿地公约》的规定对我国具有法律约束力。湿地的法律概念也适宜采用《湿地公约》的湿地定义。最后，我国各地湿地立法所采用的湿地概念并不统一，地方立法实践可作为国家立法的参考，但并不是决定因素。国家立法应当适当考虑整体性与综合性，并为地方立法留有足够的空间。当然了，我们更希望以后我们能给湿地下一个比《湿地公约》还全面准确的概念。
　　
　　总之，我国《湿地保护条例》宜借鉴《湿地公约》中的“湿地”定义。不过，应当注意的是，由于各国水文情况千差万别，地理风貌不尽相同，因此我们应当从我国的具体国情出发，根据保护和管理的实际情况和具体要求，在不缩小湿地保护范围的前提下，可对我国湿地的定义进行适当调整，如对“沼泽地”、“湿原”、“泥炭地”作进一步的明确解释或根据中国国情进行一些置换等，以更好地指导实践。
　　
　　3、我国湿地立法中公众参与的构建
　　
　　公众参与在我国的立法体制中起着非常重要的作用，应该贯穿于法治建设的始终。缺乏公众参与的法律法规是不完美的。
　　
　　我国现有湿地保护的相关立法中对公众参与的规定多为概括性、原则性的规定，缺乏具体性、可操作性。在湿地的专门立法中应对此加以完善，详尽的设立公众参与的机制，必将对湿地的保护起到积极的意义。具体来说我们可以从三个方面来考虑：调研参与、过程参与、事后参与。首先，调研参与是公众参与的前提。决策部门或主管部门制定湿地政策、法规和规划的时候，都是首先征询公众意见，集思广益，群策群力。并对公众的意见吸取或不宜采纳应当作出解释和说明。征询意见的方式可以采取问卷调查、专家咨询、公众听证会、座谈会等多种形式。调研的主体要尽量做到广泛、全面，这样才能最大限度的保证立法的及时性、准确性。尤其是对公众代表的意见要认真考虑。其次，过程参与是公众参与的关键。没有完美的过程就不会有满意的结果。在湿地保护决策的实施过程中，要随时听取公众的意见，专家的建议，接受舆论的监督。可以采用意见箱、热线电话、新闻曝光等各种形式，定期召开信息发布会，保证公众的知情权以及意见的更好征集。再次，事后参与是公众参与的保障。对公众的意见特别是公众有关破坏湿地环境的信访或申诉及时的予以答复或请求有关部门处理。对湿地纠纷的处理上也应该充分听取公众的意见，处理结果以听证会的方式与公众见面。公众对湿地保护的宣传教育，实际行动的保护，是事后参与的根本。为使公众能自觉投入湿地保护中来，应该面向公众进行湿地法律政策的宣传教育，提供公众的保护意识。充分发挥地方政府、组织的作用。比如：街道、居委会、村委会的作用。实现监督参与和自我约束的有机结合。形成一点带片，一片带片的良好保护局面。注视法治的宣传和教育也应该是建设社会主义新农村的重要一环。
　　
　　四、结语
　　
　　从前述对我我国湿地资源现状、危机、及立法状况的分析，我国湿地资源亟待专项立法予以规范，以期实现湿地资源的永续利用。湿地资源的保护是一项系统而庞大工程，不仅需要我稍广大法律工作者来积极研究和保护，更需要全社会的人们都参与，为了我们人类共同的生存环境而努力。
 【作者简介】

王汉水，男，硕士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法学。

 【注释】
[1]蔡守秋著：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社1999年版。
[2]世界自然保护同盟、联合国环境规划署、世界野生生物基金会合编：《保护地球—可持续生存战略》，中国环境科学出版社1992年版。
[3]蔡守秋等著：《可持续发展与环境资源法制建设》，中国法制出版社2003年版 。
[4]韩德培主编：《环境资源法论丛》(第一卷)，法律出版社2001年版。
[5]罗云辉.：《过度竞争:经济学分析与治理》[M]。上海：上海财经大学出版社,2004年版。
[6]姜德波：《地区本位论》[M] 。北京：人民出版社，2005 年版。.
[7]曹建海：《过度竞争论》[M] 。 北京：中国人民大学出版社，2000年版。
 【参考文献】
[1]李世杰:《应重视湖泊科学的建设与发展》，载《中国科学院院刊》
[2] 沈孝辉:《救救“大地之肾》。
[3] 董明辉、朱有志、庄大昌:《洞庭湖湿地生态旅游资源保护和开发利用研究》，载《资源科学》2001年第 2期。
[4] 1987 年的《中国自然保护纲要》对湿地做了如下解释:“沼泽是陆地上有薄层积水或间隙性积水,生长有沼生和湿生植物的土壤过湿阶段,其中有泥炭积累的沼泽称为泥炭沼泽。海涂即指沿海滩涂,是指沿海涨潮时被水淹没,退潮时露出水面的软底质的广大潮间平地(潮间带和潮上浪花飞溅带) 。现在国际上常把沼泽和海涂合称为湿地。
[5] 《湿地公约》规定,为本公约的目的,湿地系指不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带,带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者,包括低潮时水深不超过6 米的水域。可包括与湿地毗邻的河岸和海岸地区,以及位于湿地内的岛屿或低潮时水深超过6 米的海洋水体,特别是具有水禽生境意义的地区岛屿或水体。