【摘要】湿地具有重要的生态效益、经济效益和社会效益，中国湿地资源丰富，但遭受破坏严重，立法滞后、无法可依是主要原因。总结回顾了目前我国湿地立法概况和特点，指出我国湿地水资源亟待立法管护的迫切性。
【英文摘要】The wetland has the important ecological benefit, the economic and the social efficiency, the Chinese wetland resource is fruitful but suffers the destruction, the primary reason is legislative lag. The summary reviewed of the present of our country wetland legislation survey and the characteristic, pointed out that our country wetland resources urgently needs the legislation.
【关键词】湿地；管理；保护；立法
【英文关键词】 wetland; management; protection; legislation
【写作年份】2009年 
  【正文】
　　湿地是地球上一种重要的生态系统，它处于陆地生态系统（如森林和草地）和水生生态系统（如深水湖和海洋）的过渡地带，形成了一个不同于陆地和水域的独特生态系统。湿地具有陆地与水域系统不可替代的功能，它不仅在调节气候、涵养水源、净化水质、降解污染物、维持生物多样性等方面发挥重大的环境功能与生态效益，而且湿地所产生的经济效益在所有自然生态中也是最高的。此外，湿地还具有重要的水文价值、人文价值和社会价值。我国湿地面积约6594万公顷（其中不包括江河、池塘等），占世界湿地的10%，位居亚洲第一位、世界第四位，具有类型多、绝对数量大、分布广、区域差异显著、生物多样性丰富等特点。但长期以来，由于公众和管理者对湿地的功能和综合价值缺乏足够的认知，对其只是索取，而缺乏有效的保护，致使湿地生态环境发生了很大变化，威胁着经济与生态的可持续发展。对湿地保护认识不足，法律法规不完善，是我国目前湿地保护面临的主要问题。
　　
　　一、我国湿地保护立法现状
　　
　　我国高度重视湿地保护工作，已把湿地保护纳入了我国国民经济和社会发展计划，湿地保护正在逐步纳入法制建设的轨道。到目前为止，已颁布了一系列有关自然资源及生态环境保护的法律法规，其中与湿地保护有关的法律主要有：《环境保护法》、《森林法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《水法》、《水土保持法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》等。与湿地保护有关的主要行政法规有：《风景名胜区管理暂行条例》、《森林法实施条例》、《河道管理条例》、《水土保持法实施条例》、《矿产资源法实施细则》、《防止船舶污染海域管理条例》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《近岸海域环境功能区管理办法》、《基本农田保护条例》、《自然保护区条例》等。
　　
　　各地对湿地保护工作日渐重视，并且也在积极通过立法的方式加强对湿地的保护和管理，地方性法规的相继颁布和实施，使得湿地朝着依法保护和管理的方向迈出了重要一步。已颁布实施的地方性法规有《黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江苏省湖泊保护条例》、《湖南省湿地保护条例》；被列入近期地方立法规划的有《广东省湿地保护管理条例》、《辽宁省湿地保护条例》、《宁夏回族自治区湿地保护条例》、《湖北省湿地保护管理条例》、《杭州市西溪湿地公园保护管理条例》。
　　
　　二、存在的问题
　　
　　（一）忽略生态整体性保护
　　
　　我国湿地形势日益严峻的深层原因是缺乏对湿地整体生态价值的认识，从而在现行立法中既没有专门保护湿地的法律法规，又没有与湿地保护相关的法律、法规。除《自然保护区条例》外，其他如《水法》、《森林法》等单项资源保护法中，都只是对湿地生态系统中的土地、水、野生生物等单项资源加以保护和管理，多数法律法规也都不是以湿地及其生物多样性的整体保护为重点。湿地保护所依据的法律规定，要么是对自然资源都适用的普遍性规范，要么是一些单项资源保护法规，处于既无湿地保护专门法律，也无系统法律框架的局面。
　　
　　（二）湿地行政管理体制不顺
　　
　　由于湿地保护的法律规范散见在不同的环境与自然保护的法律中，湿地本身的自然特性，是涉及土地、水域、野生动植物、农田等的综合体，按照我国现行的行政管理体制，林业、农业、环境保护、土地、海洋、水利、建设、运输等部门在其职权范围内都有管理的职责，出现了多头管理和交叉管理的情况，不利于湿地生态系统的统一规划和管理。
　　
　　（三）湿地保护的法律制度缺乏
　　
　　湿地保护法的主要制度是调整湿地法律关系的一系列法律规范而形成的相对完整的实施规则系统。湿地保护的主要制度对具体法律规范具有指导、整合的功能，其本身是可操作的实施性的规范。由于全国没有统一的湿地保护法律，湿地保护主要按照其他法律规范和有些地方性湿地立法的法律制度执行，导致对湿地保护的法律制度在国家层面上存在空缺情况，不利于湿地的管理和保护。
　　
　　三、立法建议
　　
　　（一）制定《湿地资源保护法》
　　
　　自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上，以单行法为基干，以各种行政法规、部门规章和地方性法规等为主体，以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。制定湿地资源保护法正是弥补我国自然资源法律体系结构缺位的重要步骤。法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现，法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。因此，构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构。我国的湿地资源保护法律体系已经到了必须对其结构重新进行安排，顺应世界资源法发展的历史潮流，加速由法群形态向体系化推进的关键时期。所以制定统一的《湿地资源保护法》势在必行。
　　
　　（二）湿地保护管理机构的设立
　　
　　我国目前尚未有统一的湿地行政管理部门，现行的湿地管理体制是多部门管理，能够参与湿地资源管理的包括林业、环保、农业、土地、海洋、渔业、水利、城建、航运等多个行政管理部门，这导致各部门各自为政，权力冲突或权力交叉现象屡屡出现。虽然国务院“三定方案”中规定，国家林业局负责“组织、指导陆生野生动植物资源的保护和合理开发利用，组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约”，国家环保总局负责“监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护”，农业部负责“指导渔业水域、宜农滩涂、宜农湿地的开发利用，承办渔业水域、宜农滩涂、宜农湿地保护和管理的协调监督”，但各行政管理部门在湿地管理活动中的权限并未得到真正明确。针对这一情况，建议通过立法的方式，明确国家和地方各级政府成立湿地管理委员会，承担湿地资源统一管理以及进行部门协调的责任。国家和地方各级资源管理部门为湿地保护的协管部门，协助湿地管理委员会管理与保护湿地。事实上，成立专门机构保护湿地，这在我国已有具体实践。为保护好洪湖湿地，湖北省荆州市专门成立了湿地保护局，由副市长兼任局长，负责洪湖湿地的保护管理和合理利用，收效甚好。
　　
　　（三）建立湿地保护基本法律制度体系
　　
　　湿地保护基本法律制度，是由湿地保护法律规范所组成的相互配合、相互联系的特定体系，是国家为调整特定的社会关系而创设的具体法律制度，并以国家强制力保障其实施。它规定湿地保护的法律关系主体在湿地资源开发、利用、保护等领域的行为模式和相应法律后果，其基础是湿地保护法律关系参加者的权利和义务，这是湿地保护法律关系主体理解和执行其权利义务的依据和出发点。
　　
　　1．湿地监测评估制度
　　
　　湿地监测评估制度的内容包括湿地资源的调查、湿地资源的价值评估、建立湿地资源数据库。这是一个复杂的体系，需要综合利用统计、经济、环境学、生态学等不同的技术手段对湿地资源进行调查、价值评估，并建立相应的湿地资源信息化管理系统——湿地资源数据库，对湿地系统的变化进行全过程信息监测、信息管理、信息收集、整理及归纳。
　　
　　2．湿地资源有偿使用制度
　　
　　经济学的观点认为，环境问题很大程度上根源于环境资源的滥用。而引发环境资源滥用的经济机制在于缺乏合理的环境资源价格体系来消除经济活动的外部性问题。在现实经济中，环境资源的价格未能正确地反映其供求关系，低价甚至免费的资源使用使人们产生了资源丰富的错觉，促使人们对有关资源过分使用，引发大量的环境污染。这表现在湿地方面，就是以往在湿地管理者或使用者的认识中，沼泽、河滩、滩涂、水塘等天然湿地，均被视做是可以随意处置的、没有价值或价值低廉的荒地、荒水或废地，从而导致长时期内对湿地资源的盲目开垦无序利用，造成了大范围湿地的功能破坏和价值丧失。鉴于这种情况，笔者认为我国湿地保护专门立法应当引入湿地资源有偿使用制度。湿地资源有偿使用，是指凡依法获得湿地使用权、收益权的当事人，或者依法通过使用湿地获得利益的当事人，都必须按照国家有关规定，向湿地所有权人支付资源使用费用。
　　
　　3．环境影响评价制度
　　
　　我国自1979年建立起环境影响评价制度以来，对各种建设项目进行了不同层次的环境影响评价，为促进环境与经济的协调发展发挥了巨大作用。但是，有关湿地开发的环境影响评价，无论是在理论上还是在实践上都远远落后于开发利用的实际，存在许多问题。除了科技水平的原因之外，没有一整套制度可供参照也是重要原因之一。因此，设立湿地环境影响评价制度，以便最终建立可持续性评价体系，为湿地资源开发的决策与管理提供科学依据，保障湿地资源的可持续利用和其功能的可持续发挥。
　　
　　4．自然保护区制度
　　
　　自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。湿地自然保护区就是在湿地上建立的自然保护区。我国自然保护区分为国家、省、市、县四级，相应地湿地自然保护区也分为国家、省、市、县四级。我国湿地自然保护区面积不断扩大，但总体上湿地的丧失、退化情形仍在加剧，其原因是保护区制度本身尚有待完善。现有的湿地自然保护区大多是单一部门管理，在理论上和实践中都遇到了难以克服的困难和问题。因此，有必要改单一部门管理为跨部门管理体制，以适应湿地生态系统管理和社区共管的需要。湿地自然保护区跨部门管理是对各部门行政权力的协调和整合，而非重新分配，这有利于解决因权、责、利不明而导致的部门利益冲突和多头管理的混乱局面。
 【作者简介】
梁敏姝，东北林业大学，哈尔滨。
 【注释】
[1] 王巍娜.我国湿地保护的立法思考[J].水土保持研究,2005(6).
[2] 钱水苗 巩固.我国湿地保护立法初探[J].法制与研究,2004(10).
[3] 秦玉峰.我国湿地资源保护立法的必要性[J].学术交流,2004(7).
[4] 沈文星.我国湿地保护立法问题探讨[J].林业资源管理,2006(3).