腐败可以被划分为两种：一种是非法的腐败或“制度外腐败”，如贪污、受贿、多数的以权谋私、权钱交易，等等；另一种是合法的腐败，也可以称为“制度内的腐败”，如部分的以权谋私、以言代法、规避法律、钻法律空子，等等。前者都是一些见不得人的勾当，只要将它们暴露于光天化日、众目睽睽之下，自然雪化冰消，“去日苦多”了。后者不然，都是公行于光天化日、众目睽睽之下的行为，你可以说它们不好，但不能说它们违法和应受到制止。美国就发生过许多那种合法的腐败，甚至需要运用宪法修正案来予以纠正——这就是美国宪法迄今为止的最后一条修正案即1992年通过的第27条修正案：
  
  “非经一次众议院选举，改变参议员和众议员服务薪酬之任何法律均不得生效”。
  
  这条修正案的被采纳颇具戏剧性：起草于200多年前且生效程序倒置。
  
  1789年第一次修改宪法时，麦迪逊共起草了12条草案，由国会交予各州批准。其中的10条于1791年获得法定的11个州批准而成为权利法案，剩下的2条因不够法定多数州的批准而被搁置，其中原12条中第2条的修正案成为现在的第27条修正案，当时只获得了6个州的同意。
  
  1978年，田纳西州议会的一个参议员因为要竞选，让他的一个助手搜集竞选素材。这个助手是大学生，在图书馆中偶然发现麦迪逊起草的12条宪法修正案草案，其中未获采用的两条修正案中有关不许国会议员在任职期间通过法案为自己加薪的条文引起了他的注意。当时国会两院议员通过法案为自己加薪，遭致了社会非议。这名大学生认为这是一个好题材，于是向参议员建议组织一场修正案批准运动，旨在树立该参议员廉洁奉公、为民请命的形象。参议员欣然采纳，在田纳西州境内发起了批准宪法修正案的运动，终于使田纳西在这1985年成为第8个批准该修正案的州。田纳西州议会批准该修正案的行动引人瞩目。此后的一些年中，国会丑闻不断，八十年代末起国会数次为自己加薪，由此使人相信，国会议员道德沦丧，已不适于代表他们的选民了。1992年5月8日修正案获得了四分之三州的批准，被送交联邦总务署署长，但联邦总务署并未将之立即公布，而是递送国会表决。1992年5月20日国会两院以压倒多数票接受了修正案，成为第27条宪法修正案，再送联邦总务署印制公布。
  
  第27条修正案的生效有两个程序性的史无前例：第一，批准程序长达200余年。一般而言，国会在通过一项宪法修正案的同时，在其决议中根据国会自己的估算，通常限定各州批准的时间，大致上是7年，最长的是未能成功的“平等权利修正案”，持续了10年。此前批准周期最长的宪法修正案是第22条，用了3年零11个半月，而第27条从提出到获得批准用时长达205年 [！]] [gchy1] 第二，修正案生效程序的倒置。按照美国宪法第5条，提出宪法修正案的机关只能是国会或者国会应三分之二州之议会请求而召集的宪法会议，只有在此基础上才产生各州批准与否的问题。前此美国宪法的26条修正案都是国会两院以三分之二多数通过后交由四分之三个州批准生效的，唯有第27条是由各州先批准而由国会通过的。也就是说，在事实上已成废案的情况下，“反腐败修正案”便获得了四分之三州的批准。为什么联邦总务署在四分之三个州交给它草案而并未马上公布且送交国会？原因在于它要求国会事后履行重新提出此项修正案的程序。在强大的人民意愿面前，国会以压倒多数通过了修正案，也即事后向各州提出。这在美国宪法史上绝无仅有，是美国宪法契约性的反映，其合法性在于它反映了美国人民反对“人民代表”腐败倾向的强烈愿望。
  
  从本修正案产生的过程中我们可以看到：一方面在人民主权的美国，人民反映的强烈愿望具有最高合法性（即合理性），这种意愿的反映形式不一定合乎正当程序，甚至不符合宪法本身的规定，便如杰佛逊在《独立宣言》中阐明的，在政府破坏契约时，人民有权重订契约。另一方面，民主的直接表达具有相当的危险性，宪政制度的作用之一就是限制“民主的冲动”，所以联邦总务署把各州签署的草案交给国会再行表决是极其必要的，表明即使各州人民同意，如果没有通过宪法规定的正当程序，草案就不能变为修正案而成为宪法的一部分。

【注释】


[1]JamesBurns, The Government by the People, pp. 35-39.

甘超英