上诉人（原审原告）海口市龙华区X镇X村委会，住该村。
法定代表人周某甲，该村委会主任。
委托代理人闻向阳，海南坤和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙华区X路９号。
法定代表人宁某某，区长。
委托代理人杜娟，海南弘纲律师事务所律师。
委托代理人吴某某，海口市国土局龙华分局公务员。
原审第三人海口市龙华区X镇X村委会，住该村。
法定代表人周某乙，主任。
委托代理人周某丙，文丰村X村民。
上诉人海口市龙华区X镇X村委会（以下简称文山村委会）因其诉海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）、第三人海口市龙华区X镇X村委会（文丰村委会）土地行政裁决纠纷案，不服海南省海口市中级人民法院（以下简称海口中院）（２００６）海中法行初字第７８号行政判决，于２００７年１月４日通过海口中院向本院提起上诉。本院２００７年４月５日立案受理后依法组成合议庭，于２００７年６月１日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人文山村委会法定代表人周某甲及其委托代理人闻向阳，被上诉人龙华区政府委托代理人杜娟、吴某某，原审第三人文丰村委会委托代理人周某丙到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长审理期限两个月，现已审理终结。
２００６年２月２８日，龙华区政府作出海龙土权（２００６）０６号《土地权属争议处理决定书》（以下简称０６号《处理决定》）。该决定书称：经查实，地号０２－１４－００５４６Ｚ宗地是文山村１９７４年前带入当时的文川大队的，但１９７４年分大队后，该宗地一直由文丰村委会管理至今，文丰村委会还有两份合同书为证（一份是１９８４年至１９９６年，一份是１９９７年至２００７年），文丰村委会已经连续使用了三十多年，这段时间没有争议。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条及《海南省确定土地权属若干规定》第二十条，将该宗地确定为文丰村委会所有。
原审法院经审理查明，争议地位于海口市X镇X村与文山村水田交界处，土地四至为：东至卜通经济合作社水田，南至卜通、仙头经济社水田，西至仙头经济社水田，北至文山村委会水田。文丰村委会由仙头经济社与卜通经济社组成。争议地现状为水塘。土地总面积为６９．４７亩。上世纪六十年代文山与卜通、仙头经济社合并组成原文川大队。当时文山经济社将渡口和争议地带入原文川大队。１９７４年原文川大队分为文丰、文山两个大队时，把财产分为两份，渡口和鱼塘各一份。由文丰大队经营鱼塘，文山大队经营渡口。１９８４年至１９９７年承包给周某广经营管理，１９９７年承包给徐崇祥经营管理至今。文丰村委会与徐崇祥签订的承包合同于１９９７年经新坡司法所公证。２００４年海口市X村土地确权工作中，经海口市国土局在实地走线指界中发现了该宗土地上的权属争议。海口市国土局于２００４年１０月１５日绘制《新坡镇X村委会与卜通经济合作社争议地宗地图》，确定面积。龙华区政府先后于２００５年１０月１７日、２００５年１１月３日依法受理文丰村委会及文山村委会提交的《土地权属争议案件申请书》，启动了土地权属争议的处理程序。２００５年１１月９日龙华区政府在新坡镇政府二楼会议室组织召开该宗地调处会议，双方未达成调解协议。会后形成《调处争议土地会议记录》。文丰村委会与文山村委会法定代表人均到场，对自己所述的权属主张记录签名并盖手印。２００５年１２月２８日龙华区政府在新坡镇政府三楼会议室对原文川大队周某乙、徐昌林、周某琼调查文川大队分为分文山、文丰大队时的财产分割情况，并形成《土地权属争议案件询问笔录》。龙华区政府根据文丰村委会对争议地连续经营使用三十多年事实，作出海龙土权（２００６）０６号《土地权属争议处理决定书》，将争议地确定给文丰村委会集体所有。
另查，文山村委会曾在争议地上修建抽水机站，用于灌溉农田，该抽水机站已废弃多年。
文山村委会不服，向海口市政府申请复议。海口市政府经复议决定维持该处理决定。文山村委会仍不服，遂成讼。
一审法院认为，文山村委会与文丰村委会盖章确认的土地权属争议案件申请书均证明了１９７４年原文川大队分为文山、文丰大队时，鱼塘由文丰大队进行管理，业经新坡司法所公证的由文丰村委会与徐崇祥签订的承包合同也证明了文丰村委会确实在管理该争议地的事实。尽管文山村委会提供证人证言以期证明文山村委会与文丰村委会在该争议地上有争议，但是原国土所干部陈运清的证言并不能说清文山村委会就该争议地提出请求的具体内容，因而不能查明文山村委会在文丰村委会使用该争议地的２０年内曾书面申请归还该地的事实。而另一位证人周某丁的证言只能证明文山村委会与文丰村委会在该争议地上因运河沙而发生纠纷之事，与土地权属争议没有必然关联。文山村委会提供其与周某雄签订的合同书在承包期限上与文丰村委会与徐崇祥签订的承包合同有冲突。在该两份证据证明力的比较上，龙华区政府提供的业经新坡司法所公证的承包合同显然比较文山村委会提供的合同书更具证明效力的优势。尽管文山村委会提供的相片证明了其曾于争议地上修建过抽水机站，但该机站已废弃多年，文山村委会也无证据证明其使用年限。尽管１９６１年文山与卜通、仙头经济社合并组成原文川大队时，在财产的分割时，争议地并不必然地归属于文山大队，而应当视财产分割的具体情况而定。文山村委会在其提交的《土地权属争议案件申请书》中清楚地陈述了鱼塘在分队时暂由文丰大队进行管理，但其后没有证据证明其与文丰村委会就争议地进行过重新处理，由此形成了文丰村委会对争议地的经营管理并发包的使用现状。龙华区政府根据该争议地形成的宗地图、文山村委会与文丰村委会提交的《土地权属争议案件申请书》中各方确认的事实、调处争议土地会议记录上各方的申述、询问笔录以及承包合同等反映的事实，并且在龙华区X组织的调处争议土地会议、争议土地调查询问以及文山村委会提交的《土地权属争议案件申请书》中均没有反映文山村委会就该争议地向文丰村委会及政府相关部门书面申请归还之事，故龙华区政府认定文丰村委会已连续使用该争议地２０年以上，依据《确定土地所有权和使用的若干规定》第２１条和《海南省确定土地权属若干规定》第２０条的规定，将争议地确定给文丰村委会所有并无不当。遂判决驳回文山村委会的诉讼请求。
文山村委会不服，向本院提起上诉称：一、龙华区政府行政行为程序违法。其在行政程序中没有送达争议申请书副本，没有通知申辩和举证，没有告知案件承办人员及当事人享有的权利及应承担的义务。二、龙华区政府作出具体行政行为的主要依据是文丰村委会提供的两份承包合同，其中１９８４年的合同书存在真实性、合法性及关联性问题，１９９７年的合同书并没有进行公证，琼山市新坡区司法办公室＂同意公证＂的意见不能代替公证书的效力。此外，即便该合同是真实的，从１９９７年算起，也不能认定原审第三人连续使用争议地２０年。假如把原审第三人与所谓土地承包人叫到争议地现场，他们也不可能指出合同上标明的池塘名称。三、《土地权属争议案件询问笔录》偏听偏信。不能作为证据使用。１、以开座谈会的形式询问证人不符合法律规定。２、被询问人周某乙、徐昌林、周某琼三人原籍都是文丰村委会，与本案有明显利害关系。３、该《笔录》记载，１９７４年下半年分队时，＂经过县工作队、全体生产队长同意通过财产处理分为两份＂。据此，当时参加会议的人员应有２０人之上，但行政机关仅调查３人，不具有代表性。４、琼革复（１９７４）２０号《关于调整大队规模问题的复函》没有涉及财产分配。此外，行政机关也未听取上诉人的意见。四、上诉人是争议地的唯一合法所有权人。自古以来，上诉人已取得争议地所有权，１９７４的以前为上诉人所有已为各方认同，没有证据证明原审第三人连续使用争议地２０年以上。请求二审法院撤销一审判决，撤销０６号《处理决定》。
被上诉人龙华区政府辩称：一、龙华区政府２００５年１０月１７日、１１月９日先后受理上诉人及原审第三人的申请后，依法启动了土地权属争议处理程序。２００５年１１月９日在新坡镇X组织的调处会上，宣读了各自权利，并形成《调处争议土地会议记录》。同年１２月２８日在新坡镇政府三楼会议室对原文川大队周某乙、徐昌林、周某琼调查了文川大队分为文山、文丰大队时的财产分割情况，形成《土地权属争议案件询问笔录》。在作出确权决定前，依法组织现场指界、调查取证并召开协调会，在协调不成的情况下所作处理决定符合法定程序。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人文丰村委会认为：一、争议地是１９７４年文川大队分配给文丰村委会的财产，一直经营管理至今。此为上诉人也承认的事实。同时有两份经营鱼塘的承包合同书、两本账本、承包者提交的租金记录等证实。上诉人不顾历史事实，捏造理由：假造鱼塘承包合同书，鱼塘自１９７４年以来即由我方经营，上诉人何来承包合同。上诉人在鱼塘抽水是为了照顾生产，且经我方同意，其以此主张权属既不合理，也不合法。二、２００４年农村土地确权以来，该片区内无争议的集体土地已全部发证，该宗鱼塘处于文丰村委会土地内。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，本院就０６号《处理决定》采信的证明文丰村委会于１９８４年２月２５日发包争议地的《合同书》进行了质证。上诉人认为，该《合同书》所盖＂琼山县新坡区X乡人民政府＂公章存在公章用材与公章名称方面的问题，显属伪造，并要求人民法院进行鉴定。被上诉人与原审第三人认为当时使用的就是合同书上所盖的公章，且可能出现两个公章同时使用的现象。本院认为，上诉人所举在＂琼山县人民政府用笺＂的公文纸上，时间为１９８４年９月１５日的一份证明材料上加盖的公章名称为＂琼山县X乡人民政府＂，与该《合同书》上所用公章名称显然不同，无需鉴定即可得出两者不一致的结论。虽然被上诉人认为可能存在两个公章同时使用的情形，但上诉人所举证据更为充分，其对该印章真实性的质疑本院予以支持。
关于行政程序问题。上诉人认为，根据行政机关提交的证据，本案土地权属争议的申请人为新坡镇仙头或卜通经济合作社与文山村民委员会，《调处争议土地会议记录》载明的争议主体也是仙头或卜通经济合作社与文山村委会。按常规，对争议地确权也只能确权给仙头或卜通与文山中的一家，而不能是第三方。此外，行政机关通过座谈会的形式询问证人、收集证据亦违背法律规定。经查，本案《调处争议土地会议记录》上载明的争议主体是卜通经济合作社与文山村委会。本案中，《土地权属争议案件询问笔录》只有对文丰村X村周某乙、徐昌林、周某琼询问。《土地权属争议案件申请书》载明的申请人分别为卜通经济合作社与文山村委会，其中，文山村委会的申请时间为２００５年１１月９日，与《调处争议土地会议记录》载明时间相同。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，土地权属争议的申请人应当与争议的土地有直接利害关系。本案中，申请人为卜通经济合作社，但０６号《土地权属争议处理决定书》却将申请人直接认定为文丰村委会，虽然文丰村委会为其上级村X组织，但显然不能将之认定为与争议土地有直接利害关系。上诉人关于０６号《处理决定》程序违法的上诉理由，本院亦予支持。
本院据此确认下述事实：争议地位于海口市X镇X村与文山村水田交界处，土地四至为：东至卜通经济合作社水田，南至卜通、仙头经济社水田，西至仙头经济社水田，北至文山村委会水田。文丰村委会由仙头经济社与卜通经济社组成。争议地现状为水塘。土地总面积为６９．４７亩。原为文山村委会所有。１９７４年原文川大队分队时，曾约定由新成立的文丰大队暂时经营管理。此后，文山大队曾用争议地上的渔塘水进行灌溉。文丰村委会亦曾将渔塘对外发包。２００４年海口市X村土地确权中被认定为争议地。２００４年１０月１５日，海口市国土资源局绘制了《新坡文山村委会与卜通经济合作社争议宗地图》。２００５年１１月２４日龙华区X镇政府向龙华区政府提交了《关于新坡镇X村委会与新坡镇卜通经济合作社土地权属争议的调查报告》。之后，海口市龙华区政府作出了０６号《处理决定》。
本院认为，本案土地权属争议案件申请人为卜通经济合作社和文山村委会，０６号《处理决定》认定申请人为文丰村委会，被申请人为文山村委会，申请人与被申请人的认定与实际申请人不一致。在调查取证中，行政机关只调查了与文丰村委会有利害关系的证人证言，没有充分调取上诉人与其他证人证言，导致认定案件事实的依据不足。此外，０６号《处理决定》采信的两份合同中，其中１９８４由文丰村委会发包的《合同书》中，所盖公章真实性亦未在行政程序中调查核实。据此可以认定０６号《处理决定》认定事实不清，程序违法。一审法院以上诉人没有就该争议地向原审第三人或政府相关部门书面申请归还为由，支持０６号《处理决定》认定原审第三人已连续使用争议地２０年以上的事实并据此判决驳回上诉人的诉讼请求，属认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，第五十四条第（二）项第１、第３目，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（２００６）海中法行初字第７８号行政判决；
二、撤销海口市龙华区人民政府海龙土权（２００６）０６号《土地权属争议处理决定书》；
三、责令海口市龙华区人民政府重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费共计２００元由海口市龙华区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
代理审判员王华
代理审判员陈建
二００七年六月二十一日
书记员：容泽清
