山东省东营市中级人民法院
行政判决书
(2006)东行终字第X号
上诉人(原审原告)东营市东营区东营建筑安装工程公司，驻东营市东营区X街道办事处东营居委会。
法定代表人王某甲，经理。
委托代理人肖峰，山东正义之光律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)东营市劳动和社会保障局，驻东营市X街。
法定代表人温某某，局长。
委托代理人邱某某，男，汉族，东营市东营区劳动争议仲裁办公室主任。
原审第三人王某乙，男，X年X月X日生，汉族，东营市东营区X街道办事处东营居委会，住（略）。
委托代理人王某祥，山东众旭律师事务所律师。
上诉人东营市东营区东营建筑安装工程公司(以下简称建安公司)因劳动社会保障行政确认一案，不服山东省广饶县人民法院(2005)广行初字第X号行政判决，于2006年4月13日向本院提起上诉，本院于同年5月10日立案，并依法组成合议庭，同年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人肖峰，被上诉人东营市劳动和社会保障局(以下简称东营市劳动保障局)的委托代理人邱某某，原审第三人王某乙的委托代理人王某祥到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明，第三人系原告职工，2002年2月21日，第三人在原告工地施工，中午在工地就餐，吃完午饭休息时，第三人在离工地5米的地方与他人下棋，被张秀丽驾驶的汽车撞伤。第三人对张秀丽提起民事诉讼，法院判决后，张秀丽仅向第三人支付医疗费3万元，其余款项无力赔付。2002年7月31日，第三人向东营区劳动局申请认定工伤。东营区劳动局于2002年8月28日作出东区劳社认字[2002]第X号工伤认定书，以第三人非因工作原因受伤为由认定为非工伤。2002年10月12日，第三人向东营区法院提起行政诉讼，要求撤销该工伤认定，2002年12月24日，东营区法院以第三人在工地休息是工作需要，其受伤应视为工作原因造成的为由撤销了该工伤认定书，并判决东营区劳动局重新作出具体行政行为。东营市中级人民法院于2003年3月5日维持了该判决。2003年4月11日，东营区劳动局重新作出东区劳社认字(2003)第X号工伤认定书，认为第三人的受伤发生在下班后的休息时间，而非生产工作的时间，认定第三人的受伤为非工伤。第三人向东营市劳动局申请行政复议，2003年7月10日，东营市劳动局作出行政复议决定书，维持了东营区劳动局重新作出的工伤认定书，第三人不服提起行政诉讼，东营市中级人民法院指定由垦利县法院审理，2004年7月26日，垦利县法院作出(2003)垦行初字第X号判决，维持了东营区劳动局重新作出的工伤认定书，第三人不服该判决提起上诉，东营市中级人民法院经审理认为，第三人在工地吃饭、休息是因工作需要，应认定其受伤是在工作时间，遂于2004年10月15日作出终审判决，同时撤销东营区劳动局作出的东区劳社认字(2003)第X号工伤认定书。2004年11月30日，依据东营市中级人民法院的判决，东营区劳动局作出东区劳社认字(2004)第X号工伤认定决定书，认定第三人的受伤为工伤，原告不服申请行政复议，东营市劳动局于2005年4月13日维持了东营区劳动局的(2004)第X号工伤认定决定书，原告提起行政诉讼，东营区法院经审理认为，东营区劳动局自2004年8月13日，已经没有职权进行工伤认定，其于2004年11月30日作出的工伤认定属超越职权，应当撤销后移交东营市劳动保障部门进行认定，2005年6月16日，东营区法院判决撤销了东营区劳动局作出的(2004)第X号工伤认定决定书。2005年8月12日，东营市劳动局作出东劳工认字[2005]1-X号工伤认定决定书，重新认定第三人的受伤为工伤，原告申请行政复议，山东省劳动和社会保障厅于2005年12月14日维持了东营市劳动局作出的东劳工认字[2005]1-X号工伤认定决定书。
原审法院认为，第三人提供的证据足以证明第三人系原告公司的职工，双方存在事实劳动关系，原告提供的协议不能否认双方的劳动关系，其不负担一切责任的约定违反有关劳动法规，不予采纳。2002年2月21日，第三人在原告工地施工，中午在施工工地就餐，在吃完午饭休息时，在距施工地点5米的地方被张秀丽驾驶的汽车撞伤，当事人三方均无异议，对该事实予以确认。本案的争议焦点是第三人的受伤应否认定是工伤时间及工作原因，第三人在工地吃饭、休息是因工伤工作需要，应认定受伤是在工作时间及工作原因所致，其受伤符合《工伤保险条例》第十四条第(一)项规定的情形，东营市中级人民法院的生效判决也对该事实作出了认定，因此，被告依据法院的生效判决作出认定第三人的受伤为工伤的结论是正确的。原告关于第三人受伤为休息时间非工作原因造成的主张不能成立。在法律适用方面，被告引用东营市中级人民法院生效判决，尽管不够明确，但仍可以依据判决内容确定其所适用的具体条款，并不足以构成适用法律错误，故原告关于被告的工伤认定决定书适用法律错误的主张不能成立，不予支持。综上，被告作出的工伤认定决定书，事实清楚，符合法定程序，适用法律尽管不够明确，但并不构成适用法律错误，原告以此要求撤销被告的工伤认定决定书的请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决：驳回原告东营市东营区东营建筑安装工程公司的诉讼请求。案件受理费100元，由原告负担。
上诉人建安公司诉称，1、原审第三人受伤时，是在离工地不远处，可以认定是工作地点；但其是在吃完午饭后的休息时间，这个时间段不应视为工作时间；其受伤是被他人驾驶的汽车撞伤的，不是因为工作原因，事故也不是由于工作本身中的不安全事故造成的，因此，原审第三人受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第(一)项的规定，不应认定为工伤。但原审判决却回避了“工作原因”，这一必备的条件，认为是在午饭后，“休息是因为工作需要”，就认定是因为“工作原因”，显属认定事实错误。2、被上诉人所出据的《工伤认定决定书》没有援引相应的法律条款，应属没有法律根据。3、按照法律规定，被上诉人应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，而被上诉人并未在法定时间内提交《工伤保险条例》规定的工伤认定申请表；与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料；医疗诊断证明或者职业病证明书(或者职业病诊断鉴定书)等。这些材料是进行工伤认定法律规定应提交的材料。被上诉人直到现在也未提交上述证据，按照法律规定，应当认定为被上诉人作出的具体行政行为没有证据，原审法院对于被上诉人的该具体行政行为没有判决撤销，属程序违法。4、原审判决对上诉人诉请的具体行政行为既未作出维持的判决，也未作出撤销的判决，而是根据最高人民法院的司法解释作出驳回上诉人的诉讼请求，属没有法律根据。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，依法认定第三人属于非因工受伤。
被上诉人东营市劳动局辩称，1、原审第三人王某乙系上诉人的职工，且在案件的历次庭审中相关当事人对王某乙受伤过程均不持异议，生效的判决已确认王某乙在工地吃饭休息是工作需要，其受伤应视为工作原因造成的；第三人的受伤情形符合《工伤保险条例》第十四条第一款的规定。总之，被上诉人认定原审第三人王某乙的受伤为工伤事实清楚，程序合法，请法院予以维持。
原审第三人王某乙述称，1、原审第三人在为上诉人提供劳动期间，上诉人为赶施工进度，不让原审第三人回家吃午饭，上诉人也未给施工人员安排休息的地方，原审第三人与其他施工人员吃饭后只有不到30分钟的休息时间，实际也是在饭后开工前的临时短暂的休息，应认定为工作时间，工作需要，被上诉人对原审第三人的受伤认定为工伤是正确的。2、被上诉人在原审诉讼过程中依法提交了有关部门证据材料，这都有案卷可查，原审第三人在该案原审过程中，向原审法院提交了有关的据，且在向被上诉人递交〈工伤认定申请书〉的同时，提交了有关的证据材料，这些材料符合工伤认定的要求，被上诉人根据事实和法律的规定，认定原审第三人的受伤为工伤是正确的。3、原审法院经过庭审，适用最高人民法院的司法解释作出判决是正确的，上诉人称原审判决没有适用法律是错误的。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审查明，原审第三人系上诉人的职工，2002年2月21日，原审第三人在上诉人的工地施工，中午在工地就餐，吃完午饭休息时，原审第三人在离工地5米的地方与他人下棋，被张秀丽驾驶的汽车撞伤。上诉人中午统一向工地送午饭，午饭与休息时间共1小时。二审查明的其它事实与原审一致。
上诉审中，本院对被诉具体行政行为进行了审查。
一、关于原审第三人的受伤是否为工作时间和工作原因造成的。
被上诉人在一、二审庭审中，均提交了以下证据：第一组证据：2002年8月28日东营区劳动和社会保障局东区劳社认字(2002)第X号工伤认定书及东营区法院(2002)东行初字第X号行政判决书和东营中院(2003)东行终字第X号行政判决书；第二组证据：东劳区劳动和社会保障局作出的(2003)东区劳社认字第X号工伤认定书、东营市劳动保障局作出的东劳复决字(2003)X号行政复议决定书、垦利县法院作出的(2003)垦行初字第X号行政判决书、东营市中级人民法院(2004)东行终字第X号行政判决书。第三组证据：东营市劳动保障局作出的东区劳社认字(2004)第X号工伤认定决定书、东营市劳动保障局作出的东劳复决字(2005)X号行政复议决定书、东营区法院(2005)东行初字第X号行政判决书予以证实原第三人的受伤是因工作时间和工作原因受伤造成的。
上诉人对于被上诉人提交的证据发表了质证意见，认为被上诉人提交的证据不符合行政诉讼法程序，二审中所有的证据都应当在原审中向法庭提交，但根据《工伤保险条例》和《工伤认定办法》的规定，被上诉人应当向法院提交第三人的工伤申请表、医疗诊断证明，被上诉人不但在原审中没有提交，而且在二审中也未向法院提交，被上诉人提交的第三组证据中的行政复议决定书在原审中没有提交。
原审第三人对于被上诉人提交的证据真实性无异议。
本院认为，原审第三人作为上诉人单位的职工，按照上诉人的要求在工地施工，中午吃饭休息时间总共1个小时，时间非常短暂，上诉人回家吃午饭，难以在规定的时间内赶回工地施工。为此，上诉人统一安排向工地送午饭，是为了职工能及时就餐，有充足的时间休息，能及时参加下午的工作。原审第三人中午在工地就餐，进行短暂的休息，是为了不耽误下午工作，为原审第三人所从事的工作性质所决定。鉴于以上情况，被上诉人根据以上证据认定原审第三人在上诉人统一安排的午饭后极短暂休息时间受伤，系工作时间和工作原因，符合《工伤保险条例》的立法精神，认定原审第三人的受伤系工伤，证据确凿，行为合法。
二、对于被上诉人作出的工伤认定适用法律问题进行了审查。
被上诉人主张作出本案工伤认定的依据是《工伤保险条例》第十四条第(一)项的规定。
上诉人认为，被上诉人在作出的工伤认定决定书中，没有援引任何的法律依据，作为行政主体来说没有足够的法律依据就作出行政行为是不符合法律规定的。
原审第三人同意被上诉人关于适用法律的意见。
本院认为，被上诉人在作出的工伤认定决定书中，未明确援引相应的法律、行政法规，属适用法律不明确，其原做出的决定书上存在瑕疵。但是从其援引的东营市中级人民法院已生效的行政判决，及其所认定的事实、所作出的决定书主文来看，仍可以确定其决定书所适用的具体法律条款，被上诉人作出的决定书具有相应的法律依据。被上诉人所制作的决定书上的瑕疵，并不必然导致被撤销，故对于上诉人要求对被上诉人的具体行政行为予以撤销的请求，本院不予支持。
三、对于原审判决的程序及适用法律进行了审查。
上诉人认为，被上诉人在原审中应当向法院提交原审第三人的工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系的证明材料和医疗机构的诊断证明，但被上诉人在原审中没有向法庭提交，根据行政诉讼法的规定，应当直接认定被上诉人作出的行政行为没有法律依据，直接予以撤销。关于适用法律问题，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，属于兜底性条款，原审法院适用该条款属于适用法律错误。
被上诉人认为，在原审过程中，被上诉人能提交的证据己经提交，原审法院根据事实作出判决，程序并不违法，根据案情适用法律正确。
原审第三人述称，我方已向被上诉人提交了工伤认定申请书，内容和作用与工伤认定申请表是一致的。我方在第四次申请工伤认定时，给被上诉人提供的材料全部符合法律规定。原审判决适用法律非常正确，上诉人的上诉理由不能成立。
本院认为，劳动保障行政确认案件，系依申请的行政行为。即劳动保障行政部门在认定劳动者的受伤是否为工伤时，必须由劳动者或者用人单位向劳动保障行政部门提出申请，提交与用人单位存在劳动关系的证明、医疗诊断证明等，启动工伤认定程序，劳动保障行政部门才能做出受伤的劳动者是否为工伤的决定，否则程序违法。在诉讼中，劳动保障行政部门首先应当提交以上证据，予以证明启动工伤认定的程序合法。在本案中，作为原审第三人的工伤认定，在此之前，已经因为工伤认定问题进行了数次工伤认定、复议、行政一、二审诉讼，且在初次工伤认定时原审第三人王某乙已经向劳动保障行政部门提出了工伤认定申请，提交了与用人单位存在劳动关系的证明、受伤害的证明等。工伤的程序已经启动，该情况已经之前生效的行政判决载明。故在本次行政诉讼过程中，作为被上诉人的劳动保障行政部门没有提交以上证据，程序并不违法。
关于原审判决的法律适用问题。作为被上诉人的劳动保障行政部门在对原审第三人的受伤作出工伤认定时，其文书制作上存在瑕疵，经审查该有瑕疵的具体行政行为并不导致必然被撤销，而人民法院在审理行政案件时，对于有瑕疵而不必然被撤销的具体行政行为，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，只能采取判决驳回诉讼请求的方式作出，故原审法院经审查认为被上诉人作出的具体行政行为存在瑕疵，而又属不需要被撤销的范围，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，作出原审判决，适用法律正确。
综上，被上诉人在对原审第三人的受伤作出工伤认定时，证据确凿，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人东营市东营区建筑安装工程公司负担。
本判决为终审判决。
审判长刘国海
审判员张晓丽
代理审判员翁秀明
二00六年六月六日
书记员邵金芳
