海南省高级人民法院

行政裁定书

(2006)琼行终字第X号

上诉人（原审原告）三亚市铁南房地产开发总公司，住所地三亚市X路（金陵渡假村）。

法定代表人王某，经理。

委托代理人段京海，海南海新律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海口市人民政府。

法定代表人陈某，市长。

被上诉人（原审被告）海口市国土环境资源局

两被上诉人共同委托代理人陈某义，海口市国土环境资源局副支队长。

两被上诉人共同委托代理人韩生，海口市国土环境资源局副大队长。

上诉人三亚铁南房地产开发总公司（以下简称铁南公司）因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海口市国土环境资源局（以下简称市国土环资局）注销土地权源证据纠纷案不服海口市中级人民法院（以下简称海口中院）（２００６）海中法行初字第２２号行政裁定，于２００６年８月１４日通过海口中院向本院提起上诉。本院２００６年９月５日立案受理后依法组成合议庭，于２００６年９月２６日在本院第二审判庭公开开庭审理本案。上诉人委托代理人段京海，被上诉人海口市政府、被上诉人海口市国土环资局委托代理人陈某义、韩生到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。

经审理查明：铁南公司于１９９５年４月２７日取得海口国土局颁发的海口市国用（籍）字第Ｑ１２４４号《国有土地使用证》，该证登记的土地座落于海口市海甸岛西北部南兴油库西侧，其四至是东至南兴油库，南至防波堤，西至空地，北至空地，面积１８８７３平方米。该证１９９９年８月２６日＂变更记事＂记载：＂三亚市铁南房地产开发总公司将该宗地抵押给中国建设银行铁岭市分行。抵押面积１８８７３平方米。贷款金额１１００万元正。他项权利证书为９９００５２号＂。２０００年８月７日，海口市国土海洋环境资源局在《海口晚报》发布《依法收回国有土地使用权事先通知书》，拟收回铁南公司位于海甸岛西北部的土地１８８７３平方米。２０００年１２月８日海口市政府以海府函（２０００）９２号作出《关于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的批复》，同意收回铁南公司位于海甸岛西北部１８８７３平方米的国有土地使用权，土地证号为Ｓ００６５号，核发换地权益书。２００１年８月２日，海口市城市规划局以市城规函（２００１）１９３号要求市国土环境资源局根据三亚市中级法院民事裁定和协助执行通知书调Ｑ１２４４号土地证项下的约２０亩土地给昌达公司。海口市政府２００２年１月１５日发布《关于注销土地权源证据的通告》，注销争议地《国有土地使用证》（土地证号：Ｑ１２４４）。铁南公司不服，遂诉至海口中院。

另查明，Ｓ００６５号土地证权利人为海南自力投资有限公司，与权利人为铁南公司的Ｑ１２４４号为同一宗地。

海口中院一审认为，海口市国土环境资源局于２０００年８月７日在媒体上刊登《依法收回国有土地使用权事先通知书》，至原告起诉时已有６年。海口市政府于２００２年１月２１日在媒体上刊登《关于注销土地权源证据的通知》，至原告起诉也已有４年多。铁南公司主张起诉没有超过起诉期限，但无法提供充分有效的证据证明其一直正常经营运作。海口市国土环境资源局和海口市政府采用公告方式分别刊登《依法收回国有土地使用权事先通知书》和《关于注销土地权源证据的通告》的作法并无不当。铁南公司的起诉已超过最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的两年的起诉期限。遂裁定驳回三亚铁南公司的起诉。

上诉人铁南公司不服一审裁定，向本院上诉称：一、Ｑ１２４４号土地证登记项下的土地系通过转让取得。根据１９９３年３月６日市土字（１９９３）０２８８号批复，该地投资额已超过２５％，且这一事实经过当时国土局审核认定。该地不能认定为闲置用地。２００１年８月２日，市城规函（２００１）１９３号文对Ｑ１２４４号土地证登记项下的用地进行了调整，土地界限、用地形状和位置都发生了较大变化，但时至今日，上诉人都没有接到任何要求重新更换土地证的通知。根据《海南省经济特区换地权益书管理办法》的有关规定，由于上诉人Ｑ１２４４号登记项下的８．０６亩土地不是闲置用地，不能核发换地权益书。二、Ｑ１２４４号土地证项下土地原本２８亩，２０００年三亚市中级人民法院将其中约２０亩土地裁定给三亚昌达公司，２００２年昌达公司又转让给海南翌星实业有限公司并办理土地证，并没有被政府收回，同一块地竟有两种不同结果，显失公平。三、２０００年１２月１８日海府函（２０００）９２号文批复收回的土地证号Ｓ００６５号，而上诉人所持的土地证号为Ｑ１２４４号，该批复显然无效。四、根据行政处罚法的有关规定，收地处罚应制作《收地处罚决定书》。被上诉人直接以公告决定收地违法。五、２００６年６月１４日，被上诉人又在报纸上刊登关于收回上诉人土地核发换地权益书的公告，证明被上诉人并未通知到上诉人，起诉期限应从２００６年６月１４日开始起算。六、上诉人是辽宁省铁岭市建行下属公司。在市国土局土地档案中的《土地使用权登记发证申请书》中明确写明上诉人的联系地址是＂海口市龙舌坡城建楼Ｂ栋６０４号房＂，被上诉人不直接送达，甚至也不邮寄送达，采用公告送达的方式不符合法律规定，上诉人因之无从知道具体行政行为的内容，导致无法行使相应的权利。七、２００２年１月１５日刊登的《关于注销土地权源证据的通知》面积错误，即使上诉人看到了该公告，也无法确认该公告针对的就是上诉人的土地。根据有关法律规定，起诉期限应从知道或应当知道具体行政行为内容之日起算，涉及不动产的，从具体行政行为作出之日起２０年内均可提起行政诉讼。请求二审法院撤销海口中院（２００６）海中法行初字第２２号行政裁定，撤销海口市政府收回国有土地使用权核发换地权益书并注销上诉人国有土地使用证的公告内容，恢复上诉人５３４５．５９平方米国有土地使用权，承担本案诉讼费。

两被上诉人未提交书面答辩意见。其在庭审中认为：一、土地闲置事实清楚。上诉人自取得土地以来，未按规定进行开发建设，土地现状为空地，且闲置超过两年。二、Ｑ１２４４号土地证登记的土地并不完全属于上诉人，其中有２０亩已按人民法院裁定过户给昌达公司。上诉人实际权益只有５０００多平方米，注销该证并无不当。三、被上诉人的具体行政行为是有偿收回，为行政处理而不是行政处罚，其注销土地权源证据是核发换地权益书延续。四、采用公告送达的方式是为了保护其他人的合法权益，符合海南省处置积压房地产的实际做法。五、市政府的批复虽然注明有土地证号为Ｓ００６５，但面积、位置与权益人均明确表明其与Ｑ１２４４号土地证所指为同一宗地。

本院认为，收回土地使用权，核发换地权益书涉及相对人的重大权益。根据有关法律规定，行政机关作出具体行政行为时，应当制作并送达法律文书。当事人确属下落不明，无法送达的，可以采用公告方式送达。本案中，上诉人在市国土环境资源局已提供明确联系地址，两被上诉人在没有证据证明已采用其他方式进行送达的情况下迳自以公告方式送达，于法无据。海口市国土环境资源局２００６年６月１２日再次发布公告要求上诉人办理核发换地权益书手续也表明，其不能确信上诉人已知道所作具体行政行为的内容，亦不能举证证明上诉人起诉超过起诉期限。上诉人认为起诉期限应从其知道具体行政行为内容之日起计算，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定，对涉及不动产的具体行政行为，在不超过２０年内均可提起诉讼的上诉理由成立。综上，既没有证据证明上诉人从其知道或应当知道被上诉人作出具体行政行为之日起到起诉之日已超过２年的起诉期限，被上诉人作出具体行政行为到上诉人起诉也没超过２０年的最长保护期限，因此，一审法院以上诉人超过两年起诉期限为由裁定驳回起诉属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

一、撤销海口市中级人民法院（２００６）海中法行初字第２２号行政裁定。

二、本案由海口市中级人民法院继续审理。

一、二审案件受理费共２００元由被上诉人海口市人民政府、海口市国土环境资源局共同负担。

本裁定为终审裁定。

审判长熊大胜

审判员林玉冰

代理审判员陈某

二００六年十一月三日

书记员赵道远