湖南省湘潭市中级人民法院

行政判决书

（2012）潭中行终字第X号

上诉人（原审原告）周某乙，女，X年X月X日出生，汉族，湖南省湘潭市X区X镇X组X号。

委托代理人陈某某，男，X年X月X日出生，汉族，湖南省湘潭市X区X路X号阳光山庄新雅苑X栋X单元X号。代理权限：一般代理。

委托代理人胡某某，男，X年X月X日出生，汉族，湖南省娄底市X区X路湘大教师公寓BX栋X号。代理权限：特别授权。

被上诉人（原审被告）湘潭市X区水利局，住所地湘潭市X区板塘大道X号。

法定代表人龙某，局长。

委托代理人刘某某，男，X年X月X日出生，湖南省湘潭市X区五里堆安乐塘X号X栋X单元X号，系该局水政、水资办主任。代理权限：一般代理。

委托代理人马湘良，湖南惟明律师事务所律师。代理权限：特别授权。

上诉人（原审原告）周某乙因与被上诉人（原审被告）湘潭市X区水利局行政处罚决定一案，不服湘潭市X区人民法院（2012）岳行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年6月7日公开开庭审理了本案。上诉人周某乙及其委托代理人陈某某、胡某某，被上诉人湘潭市X区水利局委托代理人刘某某、马湘良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审判决认定，原告周某乙经营的湘潭市X区焕发砂石场成立于2007年7月31日，经营范围为零售砂石，有效期至2009年5月27日止，2008年5月27日原告经营的焕发砂石场取某了《湖南省河道管理范围生产作业许可证》，行政许可项目编号：（2008）X号。在岳塘区X村堤段建设（经营）砂场（码头），从事砂石（货物装卸）经营。2008年7月湘潭市人民政府提出规范湘江河道城区段河道采砂秩序，实现河道砂石采挖经营的规范化管理，湘潭市水务局根据湘潭市人民政府的安排和部署于2008年9月停止办理湘江湘潭段河道管理范围内砂石场的审批换证工作。2010年7月，根据相关法律法规和省委政府的要求，湘潭市人民政府成立了湘潭市湘江河道采砂综合整治领导小组，开展河道采砂综合整治工作。原告在与其他股东协议未果的情况下，自动退出了新砂石场的组合。按照《湘潭市X区段砂石市场动作方案》的要求，原告的《湘潭市X区段砂石市场动作方案》的要求，原告的《湖南省河道管理范围生产作业许可证》于2011年5月7日被湘潭市水务局在湘潭日报上公告废止，但原告在没有获得批准的情况下，仍然继续经营砂石场。被告湘潭市X区水利局依照《中华人民共和国水法》第三十七条，《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条第四款、第五款以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，于2011年8月21日向原告下达了《责令停止水事违法行为通知书》，2011年8月26日下达了潭岳水罚告字[2011]X号《行政处罚事先告知书》，同年9月9日上午根据原告的听证申请举行了听证会。2011年9月23日被告向原告下达了《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》（潭岳水罚字[2011]X号）。原告对《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》不服，于2011年11月23日向湘潭市水务局申请行政复议，湘潭市水务局于2011年12月28日作出了维持潭岳水罚字[2011]X号《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》的复议决定。原告不服，于2012年2月20日向湘潭市X区人民法院提起行政诉讼。

原审判决认为，《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定：“有下列行为之一的，县级以上人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为：……（四）未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取某、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的；（五）未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的。”原告在湘江湘潭段岳塘区X村地段河道管理范围内建设的焕发砂石场，其所持有的《湖南省河道管理范围生产作业许可证》已过有效期，并经被告于2011年5月10日公告废止。原告目前属于无证经营和违法经营。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《责令停止水事违法行为通知书》是原告未经新的许可仍在进行砂石生产经营活动，被告责令其停止违法行为，这种处理方式并无不妥。被告2011年8月26日作出的潭岳水罚告字（2011）X号《行政处罚事先告知书》，属于行政机关在作出行政处罚决定前对当事人的事先告知行为，事先告知其将要作出行政处罚决定的内容和其享有的权利，并不会对当事人的实体权利义务产生影响。湘潭市的湘江河道采砂综合整治工作已经基本完成，绝大部分砂石场已经整改组合完毕进入正常经营。岳塘区焕发砂石场属于该次整治范围。焕发砂石场在《湖南省河道管理范围内生产作业许可证》已经过期并公告作废后，没有参与重新组合并继续进行违法经营，属于应当拆除的情形。被告作出的《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》符合《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条第四款、第五款以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定。原告的诉讼理由不能成立，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告周某乙的诉讼请求。

一审宣判后，原审原告周某乙提出上诉称：1、被上诉人湘潭市X区水利局作出潭岳水罚字[2011]X号《湘潭市X区水利局责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》时违反法定程序。其理由有：①被上诉人于2011年8月21日作出的《责令停止水事违法行为通知书》要求上诉人停止生产亦即责令停产停业，是一种典型的行政处罚行为，但该行政处罚行为没有遵守法定程序也没有法律依据，因此，《责令停止水事违法行为通知书》是没有法律效力的。②被上诉人于2011年8月26日作出潭岳水罚告字[2011]X号《行政处罚事先告知书》同样属于典型的行政处罚决定，因其违背了行政处罚的基本程序，同样也是无效的。③被上诉人在没有撤销先前做出的两个违法行政处罚行为的情况下，又于2011年9月23日作出潭岳水罚字[2011]X号《湘潭市X区水利局责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》，被上诉人的这一具体行政行为严重违反了相关法律、法规的规定，侵害了上诉人的合法权益。2、上诉人砂石场的生产经营属于合法经营，不应受到任何行政处罚。其理由有：①被上诉人在作出处罚决定时，上诉人所有的湘潭市X区焕发砂石场的营业执照并没有到期。②湘潭市河道管理站于2010年2月2日向被上诉人的砂石场出具证明。表明该砂石场属于合法经营。请求撤销一审判决，撤销湘潭市X区水利局潭岳水罚字[2011]X号《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》。

被上诉人湘潭市X区水利局答辩称：1、被上诉人2011年8月21日作出的《责令停止水事违法行为通知书》是行政命令，而不是行政处罚。2、被上诉人2011年8月26日作出的潭岳水罚告字[2011]X号是行政处罚事先告知书而不是行政处罚决定本身。3、上诉人持有的《湖南省河道管理范围生产作业许可证》已过有效期并经湘潭市水务局于2011年5月10日公告废止，上诉人属于无证经营、违法经营，依法应当受到行政处罚。请求驳回上诉，维持原判。

经审理查明：上诉人周某乙经营的湘潭市X区焕发砂石场成立于2007年7月31日，营业地址在岳塘区X村堤段，经营范围为零售砂石，有效期至2009年5月27日止。2008年5月27日上诉人周某乙经营的焕发砂石场取某了《湖南省河道管理范围生产作业许可证》，行政许可项目编号为（2008）X号。2008年7月湘潭市人民政府提出规范湘江河道城区段河道采砂秩序，实现河道砂石采挖经营的规范化管理，湘潭市水务局根据湘潭市人民政府的安排和部署于2008年9月停止办理湘江湘潭段河道管理范围内砂石场的审批换证工作。2010年7月，湘潭市人民政府成立了湘潭市湘江河道采砂综合整治领导小组，开展河道采砂综合整治工作，上诉人周某乙经营的焕发砂石场处在综合整治的范围内。上诉人周某乙在与其他股东协议未果的情况下，自动退出了新砂石场的组合。2010年11月11日，上诉人周某乙经营的焕发砂石场被湘潭市工商行政管理局岳塘分局注销。2011年5月10日，上诉人周某乙的《湖南省河道管理范围生产作业许可证》被湘潭市水务局在湘潭日报上公告废止。上诉人周某乙在没有获得批准的情况下，仍然继续经营砂石场。被上诉人湘潭市X区水利局依照《中华人民共和国水法》第三十七条，《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条第四款、第五款以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，于2011年8月21日向上诉人周某乙下达了《责令停止水事违法行为通知书》，2011年8月26日下达了潭岳水罚告字[2011]X号《行政处罚事先告知书》，同年9月9日上午根据上诉人周某乙的听证申请举行了听证会，2011年9月23日被上诉人湘潭市X区水利局向上诉人周某乙下达了《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》（潭岳水罚字[2011]X号）。上诉人周某乙对《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》不服，于2011年11月23日向湘潭市水务局申请行政复议，湘潭市水务局于2011年12月28日作出了维持潭岳水罚字[2011]X号《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》的复议决定。上诉人周某乙不服，于2012年2月20日向湘潭市X区人民法院提起行政诉讼。

本院认为，《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为……”。《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定：“有下列行为之一的，县级以上人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为：……（四）未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取某、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的；（五）未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的。”上诉人周某乙经营的焕发砂石场已于2010年11月11日被湘潭市工商行政管理局岳塘分局注销，其所持有的《湖南省河道管理范围生产作业许可证》已过有效期，2011年5月10日被湘潭市水务局公告废止。上诉人周某乙经营的焕发砂石场在2011年5月10日以后明显属于无证经营和违法经营，依法应当受到相应的行政处罚。关于上诉人周某乙提出的几点上诉理由，本院作如下评判：首先，被上诉人湘潭市X区水利局责令焕发砂石场停止违法行为符合水法的相关规定。因为责令停止违法行为是行政命令而不是行政处罚，其目的不在于惩罚而在于促使违法当事人恢复到守法的状态，所以责令停止违法行为的作出不需要遵从行政处罚法中关于行政处罚的相关规定。另外，被上诉人湘潭市X区水利局作出的行政处罚事先告知书，是在作出行政处罚决定前履行的程序性要求，因为行政处罚事先告知书其本身并不是行政处罚，所以，作出行政处罚事先告知书也不需要遵从行政处罚法中关于行政处罚的相关规定。最后，湘潭市河道管理站2010年2月2日出具证明，证明焕发砂石场属于合法经营，其证明效力仅限于证明作出之前和证明作出之时，并不必然证明此后属于合法经营。事实上，焕发砂石场在被工商部门注销和被水行政主管部门废止生产作业许可证后仍进行生产经营就属于无证经营和非法经营。被上诉人湘潭市X区水利局潭岳水罚字[2011]X号责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，上诉人周某乙的各上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院予以免收。

本判决为终审判决。

审判长张防修

审判员刘某钧

代理审判员谢颖

二O一二年六月十一日

代理书记员刘某

附：本案适用的法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；

（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。