中华人民共和国最高人民法院

行政判决书

(2001)行终字第X号

上诉人(一审原告)：重庆市垫江县X镇北苑小区董某华等108户被拆迁户。

诉讼代表人：董某某，男，个体工商户。

委托代理人：刘某某，男，退休教师。

委托代理人：龚某某，男，个体工商户。

被上诉人(一审被告)：重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区X路X号。

法定代表人：包某某，该市市长。

委托代理人：傅某，重庆市人民政府法制办公室干部。

上诉人重庆市垫江县X镇北苑小区董某华等108户被拆迁户不服重庆市高级人民法院对其诉重庆市人民政府渝府复裁[2000]X号行政复议裁定一案作出的(2001)行重字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员岳志强担任审判长，代理审判员马永欣、甘雯参加评议的合议庭，进行了审理，书记员谭伟担任记录。本案现已审理终结。

重庆市高级人民法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以下事实：1998年2月10日，因重庆市垫江县X镇北苑小区(以下简称北苑小区)进行旧城改造，重庆市垫江县人民政府(以下简称垫江县政府)作出垫府发[1998]X号文件《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》，该文件详细规定了北苑小区范围内住户的房屋拆迁事宜，包某拆迁时限及奖惩办法，拆迁房屋面积的计算办法、优惠政策、拆迁组织管理等内容。一审原告认为该文件所规定的补偿安置标准过低，不断向垫江县政府反映、申诉。2000年7月7日，垫江县政府作出《行政复议告知书》，告知一审原告向重庆市人民政府申请复议。同年7月22日，一审原告向重庆市人民政府申请复议，重庆市人民政府于8月7日作出渝府复裁[2000]X号行政复议裁定书，认为垫江县政府发布文件的行为是一种抽象行政行为，裁定不予受理。

重庆市高级人民法院经审理认为，垫江县政府发布的《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》，是以文件的形式下发到重庆市垫江县X镇人民政府、县府各部门、县属各企事业单位，并抄送到县委相关部门，未发给小区内的被拆迁单位和被拆迁户。但实际上，有关部门已将文件内容通过各种形式告知了北苑小区的拆迁户。从针对的对象看，尽管范围限于北苑小区，但并没有特指小区内的某个被拆迁单位或被拆迁户，而是泛指位于小区内的全部被拆迁单位和被拆迁户；从效力上是否可反复适用看，尽管该文件因北苑小区的拆迁而产生，也将因北苑小区拆迁结束而终止其效力，但在拆迁期间，对小区内的不同单位和个人均可反复适用；从效力的时间性看，该文件并不是对已存在的事实给予的法律评价，只对被拆迁人将来的行为有拘束力，而不对被拆迁人过去的行为有拘束力。从内容上看，虽然对限期搬迁、补偿标准、奖惩手段等作了规定，但从庭审调查看，该文件并不具有强制力，并非所有的拆迁人与被拆迁人都遵守了该文件的规定，而采取了另外的方式完成拆迁。最重要的，从能否进入执行程序看，依据该文件不能直接进入执行程序，作为强制执行的依据，只能是行政机关针对具体的人和事所作的具有个别性质的行政裁决或决定，而不能是一种对象不明的原则规定的规范性文件。综上，垫江县人民政府所作的垫府发[1998]X号文，具备了抽象行政行为的所有特点。重庆市人民政府以一审原告所申请事项属于抽象行政行为为由裁定不予受理正确。但在适用法律时，只适用了《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第九条、第十七条规定，没有适用《行政复议法》第六条即行政复议的受案范围，属于引用法律不全，但该瑕疵不影响其定性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决如下：维持重庆市人民政府渝府复裁[2000]X号不予受理行政复议裁定；案件受理费200元，其他诉讼费900元。计1100元，由一审原告负担。

上诉人不服一审判决向本院提起上诉称：垫江县政府所作的垫府发[1998]X号文所针对的对象是北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户，人数是确定的。该文件只适用于北苑小区内确定的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复使用。根据该文件的规定，未在拆迁期限内完成拆迁的，将被依法强制拆迁，因此该文可以直接进入强制程序。综上，垫江县政府垫发[1998]X号文对相对人的权利义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。

被上诉人辩称：垫府发[1998]X号通知所指向的对象是不特定的；只要小区范围内的拆迁、安置补偿、房屋建设、买卖、“农转非”指标的安排等等事项没有结束，该通知将在北苑小区范围内反复适用；该通知不能直接进入执行程序；该通知的外部表现形式和具体内容也符合抽象行政行为的特征。

当事人向一审法院提供的相关证据有：垫江县政府垫府发[1998]X号文件《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》、垫江县政府《行政复议告知书》、重庆市人民政府渝府复裁[2000]X号《行政复议裁定书》。

上述证据随卷移送本院。经审查，以上证据可以作为认定本案事实的根据。

本院认为：垫江县政府作出的垫府发[1998]X号通知中有关拆迁补偿安置的标准、办法以及未按通知执行的法律后果等内容涉及到当事人权利义务，上述内容针对的对象是特定的，即北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户。上述内容的效力只适用于北苑小区旧城改造范围的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复使用，一旦北苑小区的拆迁工作完成，该通知即失去其效力。该通知第二条第(一)款规定，对个别超过拆迁公告规定的拆迁期限，并经拆迁动员单位督促后，仍拒不拆、搬的，在给予一定经济惩罚的基础上，依法实施强制拆除。该规定不仅为相对人设定了义务，而且规定一旦相对人未履行义务，将直接承担被强制拆除的法律后果。综上，垫江县政府垫府发[1998]X号《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》中含有具体行政行为的内容，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，属于申请复议的范围。重庆市人民政府认为该通知属于抽象行政行为、不属行政复议的范围的理由不能成立，其作出的渝府复裁[2000]X号行政复议裁定书主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。重庆市高级人民法院(2001)行重字第X号行政判决维持重庆市人民政府的渝府复裁[2000]X号行政复议裁定，属于认定事实不清，适用法律错误。上诉人的上诉理由成立，应予支持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项、第六十一条第(三)项的规定，判决如下：

一、撤销重庆市高级人民法院(2001)行重字第X号行政判决；

二、撤销重庆市人民政府渝府复裁[2000]X号行政复议裁定。

三、由重庆市人民政府重新作出具体行政行为。

一、二审诉讼费各100元，由重庆市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长岳志强

代理审判员马永欣

代理审判员甘雯

二○○二年二月二十七日

书记员谭伟