上诉人（原审被告）鲁山县国土资源局。

法定代表人唐某。

委托代理人师某。

委托代理人王某某。

被上诉人（原审原告）河南某鲁山县兴盛矿业有限公司。

法定代表人谢某。

委托代理人郭某某。

委托代理人孟某某。

上诉人鲁山县国土资源局因土地行政处理决定一案，不服鲁山县人民法院（2011）鲁行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鲁山县国土资源局（以下简称鲁山国土局）的委托代理人师某、王某某，被上诉人河南某鲁山县兴盛矿业有限公司（以下简称兴盛公司）的委托代理人郭某某、孟某某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉具体行政行为：2010年12月15日，鲁山国土局作出鲁国土资[2010]X号《闲置土地认定书》。

原审法院经审理查明：2002年3月6日，兴盛公司与鲁山县X组签订征地协议，后未经依法批准圈建围墙，被鲁山国土局查处。2006年6月29日，鲁山国土局对兴盛公司作出鲁国土资罚字[2006]X号《土地违法案件行政处罚决定书》。2008年3月29日，鲁山国土局与兴盛公司签订了《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，该宗地位于311国道与鲁山县鲁平大道交叉口东南某，该宗土地面积为x平方米，土地用途商住两用，土地出让价款共计760万元，且双方加盖了印章。合同约定：兴盛公司于2008年5月31日前动工建设，不能按期开工建设的应提前30日向鲁山国土局提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年。鲁山国土局[2008]国土资出字第X号建设用地批准书显示批准兴盛公司建设工期为2008年5月至2010年5月。截止2010年12月15日前兴盛公司既没有按约定开工建设，也没有提出延建申请。鲁山国土局于2010年12月15日对兴盛公司作出鲁国土资[2010]X号《闲置土地认定书》：“……一、你单位受让的x平方米国有土地属闲置土地；二、按土地出让价款760万元的20%缴纳土地闲置费共计人民币壹佰伍拾贰万圆整（152万元）；三、限你单位自收到本认定书之日起15日内将土地闲置费人民币壹佰伍拾贰万圆整（152万元）缴至鲁山县预算外资金管理办公室（……）。”鲁山国土局于2010年12月16日送达该认定书，兴盛公司不服，于2011年3月15日向本院提起诉讼。

另可认定，鲁山国土局在举证期限内没有提供兴盛公司依法取得该宗土地使用权的有效证据。

原审法院认为，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。可见认定闲置土地的前提是土地使用者首先应依法取得土地使用权，而庭审中被告鲁山国土局在举证期限内没有提供原告兴盛公司依法取得该宗土地使用权的合法有效证据，故被告鲁山国土局作出的闲置土地认定书主要证据不足。依照《闲置土地处理办法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，判决撤销鲁山国土局于2010年12月15日作出的鲁国土资[2010]X号《闲置土地认定书》。案件受理费50元，由被告鲁山国土局负担。

上诉人鲁山国土局上诉称：上诉人作出的鲁国土资[2010]X号《闲置土地认定书》正确，请求撤销原审判决，维持《闲置土地认定书》。

被上诉人兴盛公司辩称：1、闲置土地超过2年未动工建设的可收回土地使用权，而不是征收土地闲置费。本案被诉具体行政行为无法律依据，属适用法律错误；2、原审判决正确，请求维持原判。

二审经审理查明，2010年12月15日，鲁山国土局作出鲁国土资[2010]X号《闲置土地认定书》，内容为：“鲁山县兴盛矿业有限公司：你单位于2008年3月29日同我局签订了编号为（鲁出[2008]X号）《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》，该宗地位于311国道与鲁平大道交叉口东南某，爱心医院对面，宗地面积为x平方米。四至为：东至方圆集团、西至迷王某衣、南某、北至鲁平大道。土地用途分别为商住两用，商业用地面积8717.13平方米，住宅用地面积x.87平方米。土地出让价款共计760万元人民币。现状为：四周为砖混围墙，院内无建筑，现在仍有当地群众耕种。合同约定2008年5月31日以前动工建设，2010年5月31日前竣工。你单位自签订（鲁出[2008]X号）《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》至今，既未按照规定开工建设，又未报请原批准用地的人民政府同意延建。违反了《闲置土地处置办法》第二条第一款和鲁出[2008]X号《国有土地使用权出让合同》第十三条、《国有土地使用权出让合同补充协议》第九条的规定，其行为已构成闲置土地。根据（鲁出[2008]X号）《国有土地使用权出让合同》第三十三条之规定和《国有土地使用权出让合同补充协议》第六条之规定。认定如下：一、你单位受让的x平方米国有土地属闲置土地；二、按土地出让价款760万元的20%缴纳土地闲置费共计人民币壹佰伍拾贰万圆整（152万元）；三、限你单位自收到本认定书之日起15日内将土地闲置费人民币壹佰伍拾贰万圆整（152万元）缴至鲁山县预算外资金管理办公室。……。”鲁山国土局于2010年12月16日送达该认定书，兴盛公司不服而提起行政诉讼。

二审另查明，2011年1月20日，鲁山县人民政府作出鲁政土[2011]X号《关于收回鲁山县兴盛矿业有限公司国有土地建设用地土地使用权的批复》，收回了该宗土地的国有建设用地使用权。上述事实有经过庭审质证的鲁国土资[2010]X号《闲置土地认定书》及鲁政土[2011]X号《关于收回鲁山县兴盛矿业有限公司国有土地建设用地土地使用权的批复》为证，足以认定。

本院认为，行政机关作出具体行政行为应有明确具体的法律、法规依据。本案，鲁山国土局作出的鲁国土资[2010]X号《闲置土地认定书》，仅根据《国有土地使用权出让合同》第三十三条和《国有土地使用权出让合同补充协议》第六条的规定作出认定，而没有适用具体的法律、法规或其他规范性文件的规定，属适用法律、法规错误，应予撤销。原审判决认定事实基本清楚，处理结果正确，审判程序合法，但适用法律、法规错误，二审应予纠正。上诉人鲁山国土局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销鲁山县人民法院（2011）鲁行初字第X号行政判决；

二、撤销鲁山国土局于2010年12月15日作出的鲁国土资[2010]X号《闲置土地认定书》。

一、二审案件受理费各50元，由上诉人鲁山县国土资源局承担。

本判决为终审判决。

审判长宋忠海

审判员靳生智

代理审判员邹耀东

二○一一年八月十八日

书记员彭某丹