农村土地承包合同纠纷产生的原因和审理中应注意的问题
发布日期：2004-02-05 文章来源： 互联网
自上世纪80、90年代以来，由于我省份拥有独特的地理环境和热带气侯，适宜种植热带经济作物以及从事其他的农业生产，因此一些公司和个人纷纷到我省农村去承包农村的土地，打破了单一的、封闭的由农民承包土地的格局。因早期有关土地承包的法律、法规、政策不完善，以及人们的法律意识较为淡薄或其他人为的不按法律和政策办事等诸多因素的影响，导致土地承包过程中存在诸多问题。因土地承包合同的签订、履行、变更、解除以及合同的效力引发的纠纷时有发生。海南中院及辖区法院每年都要审理大批的农村土地承包合同纠纷案件，且数量在民事经济审判中占有较大的比重。是否正确处理好此类纠纷，关系到我省农业、农村经济的发展和农村社会的稳定。笔者将在下文中对审判实践中纠纷产生的原因进行分析归类，同时对法院在审判实践中应如何处理好农村土地承包合同纠纷谈一下自己的心得体会。
一、农村土地承包合同纠纷产生的原因
海南中院及辖区法院审理的农村土地承包合同纠纷案件的种类较多，主要有承包土地种植热带经济作物、水产养殖、林木种植等纠纷。上述纠纷的承包方绝大多数均不是通过以户为单元的家庭联产责任制方式承包集体的责任田而直接引发的纠纷，一般承包方都是集体经济组织成员以外的单位和个人，也有些是本集体经济组织成员；一般纠纷的土地不是家庭联产责任田等基本农田，而是另行承包的集体四荒土地即荒山、荒坡、荒丘、荒滩等土地。该类纠纷其实就是新颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》中所指的“其它方式的承包”。分析纠纷产生的原因总体概括起来，有如下几种情况：1、承包方案和承包合同的订立是否经过民主议定情况不明，此类诉讼的提起通常在村委会或村民小组负责人变动后，后任负责人往往称前任负责人在发包时违反民主议定原则，擅自发包，以此引发合同效力之争而诉至法院。2、对于不宜采取家庭承包方式的四荒等农村土地的承包合同，大多数合同签订时间过长，发包面积过大，动辄20年、30年或40年甚至50年的也有，动辄几百亩或上千亩甚至几千亩的案件诉至法院的也时有发生。如有些80年代签订的合同，由于当时集体的人口较少，集体的荒山、荒坡等土地较多，发包方只顾眼前的经济利益，不考虑长远的发展情况，发包的随意性较大，造成少数承包人长期占用大量的土地资源，而随着集体人口的增加而土地并未增加甚至减少的情况下，集体经济组织成员要求承包土地的需求得不到满足，就会与承包人发生纠纷，在合同未届满的情况下以各种理由要求提前终止合同收回已发包的土地而诉至法院。3、合同规定的承包金不科学。许多合同承包金往往以低廉的价格不管合同长短一包到底，村干部签订合同缺乏经验，而且当时地方政府也未制定相关土地承包价格的指导价。如有些几十年长的合同，每亩承包金仅3元，而随着经济的发展，土地的价格尤其是一些适宜种植热带水果的坡地价格已大幅升值，想以较高价格承包此类土地的个人或公司也比较多，由于受利益驱动，无论村民个人或村干部都有意想收回土地另行高价发包，由此引发纠纷。4、集体经济组织成员依照家庭联产责任承包制承包的土地，依照有关法律和政策规定三十年不变。但一些地方政府为发展大农业，以招商引资的名义引来项目，通过对村干部施加压力，在未充分考虑村民利益的情况下，不顾村民是否同意，即强行将农户已承包耕种的土地收回，长时间、大面积租给企业经营，搞所谓的大农业。有些甚至打着政府征地的旗号，实际是某些公司搞“圈地”之实，而地方政府也借此增加收入。一些公司在进场时遭到农民的阻挠，但这些公司认为政府都同意了，也就不与承包户充分协商，强行进场将作物推掉，把原有的现场毁掉，并种上其它作物，造成既定事实，而对原有的承包农户即不合理安置也不合理补偿或补偿低廉，从而引发纠纷。5、一些集体经济组织负责人采取不正当、不公平的手段越权发包，承包金自收自支，而集体组织内的多数村民既不能平等参与承包，又未获得承包人缴纳承包金的收益，直接侵害了集体与村民的利益而引发纠纷。6、还有一些情况是当时发包时，土地贫瘠又是荒山荒坡，本村集体成员无人或无能力开发承包，待有能力的承包方承包这些土地并投入大量的资金、人力、物力进行开发，随着农作物长势喜人，经济效益可观后，村民或已更换的村干部开始眼红，往往以承包过程中一些手续上的瑕疵或承包金缴纳上的迟延等各种理由主张合同无效，要求收回承包地。
二、审理各类承包合同纠纷案件应注意的问题
各类土地承包合同纠纷产生的原因虽然情况各不相同，但诉至法院要求处理的问题主要有两大类?一类是有效合同在履行过程中产生的纠纷，双方争议的焦点是有效继续履行合同还是变更或解除终止合同的问题；另一类是无效还是有效之争以及无效的法律后果问题。对这两类合同法官应严格依照《合同法》关于有效合同与无效合同的处理原则以及结合农业承包合同的有关法律、法规、司法解释以及国家的农业政策，同时兼顾公平与效率等原则作出中立的、符合经济规律的判决。
（一）应如何处理好各类有效农村土地承包合同纠纷
1、对于有效土地承包合同中关于要求提高承包金以及承包期限约定过长或约定不明诉至法院的情况该如何调整。
笔者在前文提到上世纪80、90年代签订的一些合同承包期限与承包金约定不合理的问题，这类合同一般由发包方诉至法院，虽也要求解除合同，但态度一般不是很坚决，其主要目的是要求提高承包金和调整承包年限，根据最高人民法院1999年颁布的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第二十二条规定，对承包合同中约定的承包金，符合法律、法规和政策规定的，人民法院应当予以保护。对当事人单方要求变更承包金的，不予支持。但随着形势的变更，我省各市县地方政府也相继出台了一些土地承包的政策性指导价格，如原定的价格与现行的地方指导价差别较大，明显不合理，不符合现行政策还是可以适当调整的。处理此类纠纷首先应进行调解，且调解的余地也比较大，其调解也不一定达到全案调解，能部分调解就部分予以照准判决。审判实践中承包金到底多少才合理，这是合议庭在讨论此类案件中最难达成一致的问题。笔者认为，有指导价的可参照指导价格的范围，没有指导价的则办案人员应根据当事人的请求对当地市场行情作一些调研。笔者承办过多起此类案件，一般是对与该类土地相似的地形地貌的同类土地进行调查再取平均值稍底一点的价格，平均值毕竟偏高一些，发包方也应为当初草率采用定死承包金的做法承担一些责任。当然承包金的调整也不能过多地随意变更，只有过分低廉才予以调整。因为当时签订的合同毕竟是双方的合意，双方均应严格遵守合同。还有一种可行的做法就是改变承包金缴纳的方式，即采取实物交纳的方式，在法律上也是允许的。笔者曾经办理过一系列承包土地种植胡椒的案件，当时发包方发包的土地属于荒坡地，承包人在此开荒种植胡椒，每亩承包金为20元，胡椒开始收成时价格也不理想。大约至90年代末期，由于东南亚胡椒受灾，我省的胡椒价格开始大幅度攀升，发包方村民小组便要求提高承包金而诉至法院，经充分调查了解实际情况后，我们采纳了实物缴纳的方式，缴纳实物的多少参照了当时胡椒前三年的平均产量再确定一定的比例，同时也参考了当地其它一些实物缴纳的数量来确定应缴纳的比例。胡椒的市场价格向来波动较大，随意提高承包金的现金缴纳方式会给承包方带来较大风险负担，实物缴纳的方式避免了物价的波动给双方带来的不利影响。对于承包期限的问题，如合同期限超过了30年或承包年限约定不明的，个别合同的约定为长期承包，显然属约定不明。法院在确定期限时如属一般经济作物种植的应参照新的《土地承包合同法》调整至30年以内，不应超过30年；对于开荒种植林木的可调整为50年，最长为70年。
2、土地承包合同履行过程中承包方出现违约情况是否应该支持发包方解除合同的请求。
承包人在履行土地承包合同过程中，会出现一些违约的情况，有些是因资金困难出现迟延缴纳承包金或拖欠承包金的现象；有些是因开发方能力有限而未达到合同约定的开发面积；还有一些是擅自改变土地用途尤其是土地的农业用途等。上述三种情况应区别对待。我国《合同法》第九十四条的规定，有下列行为之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其它违约行为致使不能实现合同的目的；（五）法律规定的其它情形。同时《合同法》第九十五条至第九十七条还规定了合同解除权的行使和行使方式以及合同解除后的处理方法；最高人民法院《若干规定》第二十四条也规定，有下列情形之一，当事人请求终止承包合同的，人民法院应当允许：（1）承包合同中约定的终止或者解除合同的条件成就的；（2）承包人在承包其内因健康原因丧失承包能力或者死亡，继承人无力承包或者放弃继承，且又不进行转让、转包和入股的；（3）因一方不履行承包合同约定的义务，致使承包合同无法继续履行的；（4）承包经营耕地的承包人弃耕抛荒的；（5）承包方进行破坏性或者掠夺性生产经营，经发包方劝阻无效的。这些规定都明确了终止和解除承包合同的条件。发包方要求解除合同的条件必须符合上述法律规定。如承包人签订承包合同后，根据合同规定进行了土地开发并种植了作物，投入也比较大，在合同的履行过程中，欠缴了部分承包金，对于这种情况是否应解除合同。笔者认为，要具体情况具体分析。如双方合同约定欠缴承包金达一定时间则发包方有权解除合同的，则发包人也应在合理的时间内催告，只有经催告后仍不缴纳或者承包人明确表示拒绝缴纳的才能解除合同。如催告事实不明，双方对此各执一词，且诉讼过程中承包人积极表示愿意履行并同意补缴承包金以及迟延履行期间的罚息，从有利于农业生产和稳定出发，不能支持发包方要求解除合同的请求。承包人遇到了较大的自然灾害而暂时无力缴纳承包金的，发包方亦不能随意要求解除合同，相反应适当减免当年的承包金。实践中因种种原因的确有一些承包人怠于履行缴纳承包金的义务，但一般经催告后，承包人会权衡利弊的，毕竟一般欠缴的承包金数额会远远低于其在承包开发期间所投入的资金，解除合同对承包人不利，承包人一般都会补缴承包金。如承包人经催告后的确无力履行缴纳承包金的义务，并已达到合同约定解除的条件，发包人又不允许其继续拖欠承包金执意要解除合同收回土地的，此种请求可予以支持，但要对地上的附着物进行正确处理。
对于承包地上附着物的保护，法律未明确规定承包合同解除时应如何处理。《土地承包法》第四十三条仅规定承包方对其在承包地上的投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。再者，土地管理法规仅对土地被征用时地上物可获得相应的补偿。《若干规定》第十一条规定，人民法院在审理涉及四荒农业土地承包合同纠纷案件中，对承包方所种植的林木及收获的果实的所有权和因治理水土流失而新增的土地使用权，应当予以保护。从上述法律和司法解释规定看，可以明确地上的附着物是承包人投资开发、种植和管理的，所有权是属于承包人的，承包人的财产所有权应得到保护，发包人不能因为承包人违约即可无偿取得属承包人所有的附着物。
由于承包人从事农业开发这一合同根本性义务已履行，对其已履行部分应予以保护，对其违约可根据其违约造成的后果是否严重来确定违约责任的大小来承担违约责任。农业承包合同签订的目的是为了发展农业生产，获取一定的经济利益。农作物只有依附于土地才显示其价值，一旦拔掉农作物即死亡，亦等于是毁掉农作物。笔者认为，土地承包案件解除合同后，妥当的做法是短期作物当年收获的应允许承包人按季节收获完毕，收获的果实既可以以实物交给发包方冲抵所欠承包金，也可以在承包人出卖产品后所得价款偿还所欠承包金；对于长期作物如果是果树等经济作物，则应根据果树成活的年限请有关部门进行评估，其价值在折抵所欠承包金后，尚有盈余则由发包方作价补偿给承包人，承包期间所建的农用设施等，尚有利用价值的，也应评估后作价补偿给承包人。审判实践中，尤其要注意保护好不能移动之物的所有权。对开发能力有限只开发了部分，未完全达到合同约定的开发目的，发包方要求解除合同的，是否应予以支持。从稳定出发，已开发的部分，发包人获得了承包金，该部分应继续由承包人承包，尚未开发的，经审查承包人开发能力有限，发包人也未获得承包金，可由发包人收回另行发包。至于承包人违反合同改变土地的农业用途则属根本性违约，且也违反法律规定，应一律解除，其损失应由承包人自负。
（二）应如何认定和处理无效农村土地承包合同纠纷案件
1、农村土地承包合同纠纷的效力之争主要是争议承包合同的签订是否经过民主议定，即是否按照土地管理法、村民组织法以及相关法律法规规定的集体经济组织在对外发包土地时必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未经此程序则合同无效。此类纠纷的提起，首先要审查主体资格，《若干规定》第二条已明确规定此类诉讼的主体资格，提起诉讼的原告属发包方所属的半数以上村民，被告为发包方，承包人作为第三人。对于如何从证据的角度确认是否经过民主议定。完善的做法是召开全村村民参加的村民大会或以户为代表参加大会，制作会议纪要，全体村民是否同意均签名摁手印所统计出来的人数这是最直接的无可争议的证据。而事实上在审判实践中不能把形式要件作为一个固定的模式来照搬硬套，还是要根据案件本身全面系统地进行审查，具体情况具体分析。对于居住分散地处偏避或外出人员较多的地区，家庭只有老人和孩子，而老人也无参政意识不愿参加开会，集中起来开会确有不便也不容易，村组干部通过广播、集市或公告形式将承包的标的、条件公布于众，在招标期间集体成员对标的和发包条件未提出异议，就应视为一种认可。由此而形成的承包合同就应认定符合民主议定原则，确认合同有效。此种认识亦符合《若干规定》第二十五条第二款的规定，即自承包合同签订之日起超过一年或虽未超过一年，但承包人已实际作了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止承包合同的，人民法院不予支持。
2、农村土地承包合同纠纷被确认无效后该如何处理无效合同的法律后果。无效合同法律后果的处理，《合同法》第五十八条已作了规定，即合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。在具体处理时应注意的是，在判决互相返还时，不能只判决承包人将其承包的土地返还给发包方，还应处理好属于承包人的财产。因承包合同的特殊性，除生产工具可移动性的东西承包人可自行带走外，对处于生长期的作物具有不可移动的特点，还有与发展生产有关的基础设施如灌溉用的水井，进入承包地修建的道路、电路、方便承包人开发居住的房屋等均属不能移动的附着物，应作价补偿。如果一方有损失，则应根据引起合同无效的过错责任大小来承担赔偿责任。发包方不能利用无效合同获得被返还土地的同时而无偿获得所有权属于承包人的地上附着物。
从分析上述已发生的承包合同纠纷的原因来看，一部分纠纷是因为承包合同的条款本身订得不合理、不规范、不详尽以及签订程序不合法而发生纠纷。但有些纠纷发生的原因并非合同条款的详尽与谨密能避免的。如上述提到的地方政府刮风搞所谓的大农业等情况，以此增加乡镇收入，与民争利，损害农民利益的现象在我省时有发生，从而引发农民集体上访。个别的还借土地流转之名，随意改变土地的农业用途。2001年12月30日，“中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知”指出，在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转。但对不合理的流转应予以制止和纠正。省、地方各级政府职能部门应严格按照中央的农业政策以及有关农业的法律、法规来指导农村工作，切实改变工作作风，改变急功近利的思想，改变一味追求所谓的“大农业”思想。农民一旦失去了赖以生存的土地，就会成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定，甚至动摇农村的基本经营制度。尤其地方乡镇干部，决不能有与民争利的思想。笔者认为，发展规模化农业并不要以变相吞并农民的土地为代价，一些地方采取的公司加农户和订单农业的方式，带动农户从事产业化经营，亦取得良好的效果。这些有益的尝试也适合我省的农业发展情况。
