试论行政诉讼的说服证明标准
发布日期：2004-02-16 文章来源： 互联网
一、行政诉讼证明标准的概念及特点
所谓行政诉讼证明标准，是指根据《行政诉讼法》的规定，当事人履行了举证责任，证明案件事实所应达到的程度，是人民法院查明行政案件的事实真相，特别是被诉具体行政行为是否符合事实真相的标准。与刑事诉讼和民事诉讼相比，行政诉讼证明标准具有如下特点：
（一）行政诉讼证明标准具有灵活性
行政诉讼证明标准应当与行政案件的具体性质和严重程度成比例关系。案件越重大复杂，证明标准应当越高。具体行政行为涉及公民人身自由权（如行政拘留）的，应当适用比较高的证明标准；适用简易程序作出的，应当适当适用比较低的证明标准，为了对有关扣留的事实形成确信，法院会提出较高的证明标准。行政程序的证明标准就应当根据案件具体情况而异，有的案件只能适用占优势的盖然性标准，而有的则应适用排除合理怀疑的标准。
除此之外，证明标准还应因说服责任和推进责任而异。在行政诉讼中，说服责任主要是被告证明被诉具体行政行为合法性和合理性的责任，其证标准应当因案件的具体情况分别达到排除合理怀疑或占优势的盖然性标准。推进责任主要是原告证明行政诉讼程序事实或者推进行政诉讼程序的责任，只要能够使法官认为具有审理起诉或者继续调查审理的必要性就足够了。
行政诉讼证明标准的灵活性表明，证明标准应当因行政案件的实体、程序和举证责任的不同而不同，问题越严重和复杂，就越要细心审查，在对案件真实情况形成确信之前所需要的有证明力的证据就越多。我国法律将行政案件的证明标准一律确定为案件事实清楚，证据确实充分，既不符合行政执法的实际需要，也不符合法规，应当改变。
（二）行政诉讼证明标准具有中间性
刑事诉讼证明标准和民事诉讼证明标准是两个极端，行政诉讼证明标准居于中间地带，这就是行政诉讼证明标准的中间性。
1.这是由诉讼性质决定的。行政诉讼是公民、法人或其他组织在认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯了自己的合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的一种诉讼活动。诉讼性质的不同，决定了证明标准应有所不同。
2.这是由诉讼实体不同决定的。行政诉讼的客体是被诉行政行为，直接涉及公共利益和公民、法人或者其它组织的财产权和生命之外的人身权。相比较之下，行政诉讼对公共利苹和个人利益影响的严重程度比民事诉讼高，比刑事诉讼低。在证明标准方面，尽管我国行政诉讼法的规定与民事诉讼和刑事诉讼的证明标准没有区别，都是“案件事实清楚，证据确凿充分”，但是从实践需要来看，行政诉讼证B且标准既没有必要象刑事诉讼那样严格，也不能象民事诉讼那样低，应当处于中间地带。
3.行政执法的效率和严肃性。一方面，日益繁重的行政管理任务使效率成行政管理重要的要求，如果要求行政机关在每一个案件中都达到与刑事诉讼相同的证明标准，不仅会妨害行政效率，而且会严重损害公共利益；另一方面，具体行政行为是行使国家权力的行力，涉及公共利益，必须具有严肃性，证明标准必须有最低限度，这个最低限度就是民事诉讼证明标准。
（三）行政诉讼证明标准具有审查性
有关被诉具体行政行为的证明标准，既是被告履行说服责任的证明标准，也是人民法院审查被诉具体行政行为合法性或合理性的证明标准。同一证明标准，对被告来说是证明标准，对人民法院来说主要是审查的标准，这是行政诉讼证明标准区别于刑事诉讼和民事诉讼的一个特点，是由行政诉讼本身的司法审查性决定的。
二、排除合理怀疑的标准
（一）内涵
排除合理怀疑是英美法系国家一致公认的刑事诉讼证明标准，它主要有四层涵义：1.合理怀疑是有根据的怀疑，而不是无根据的怀疑，怀疑者本人能清楚地说明怀疑的根据是什么。2.排除合理怀疑的证明并不排除所有的可能性，而是排除那种没有根据的。3.排除合理怀疑的证明要求法官对指控的犯罪事实形成内心确信，深信不疑。4.在存在合理怀疑时，法官应当作出有利于被告人的认定结论。
（二）适用范围
排除合理怀疑的证明标准是诉讼证明的严格标准，有利于推进依法行政原则，应当作为我国行政诉讼证明的一般标准，具体适用于下述四种行政案件：
1.限制人身自由权的案件。限制公民人身自由的案件包括行政拘留案件和劳动教养案件。
2.适用听证程序作出具体行政行为的案件。根据行政处罚法的规定，行政处罚程序分为简易程序、一般程序和听证程序。听证程序适用于吊销营业执照、责令停产停业和处以较大数额罚款的案件。
3.行政机关适用一般程序作出具体行政行为的案件。一般程序虽然比听证程序简便，但是比简易程序复杂得多。排除合理怀疑的标准与一般程序的复杂性基本相适应。
4.人民法院作出变更判决和履行判决的案件。在履行判决和变更判决中，人民法院以自己的判断取代行政机关的判断，应当保证自己的判断比行政机关的判断更正确，对其认定案件事实的要求应当比行政机关高。
三、占优势的盖然性标准
（一）可定案证据标准
可定证据标准是美国联邦程序法规定的行政程序证明标准，同时也是司法审查的标准之一，一般认为该标准实际上是占优势的盖然性。
关于可定案证据的具体含义，美国联邦最高法院认为：首先，从第556条规定的立法报告来看，议会通过这种规定表明的是实施制裁所必备的最低的证据，而不是最高的证据。立法报告认为，如果承担该证明负担的一方当事人提出了表面的和可定案的理由，除非其证据遭到反驳或不可信，该方当事人就赢了。在任事案件中行政机关都必须“根据证据”作出决定。如果具有反证和本证，行政机关必须进行权衡，并根据占优势的一方证据作出决定。
在美国，占优势的盖然性标准是行政程序的一般标准适用于绝大多数行政案件，除非出现了下述三种情况：1.宪法要求更高的证明标准；2.议会的法律明确要求行政机关适用更高的证明标准；3.行政机关的行为不受联邦行政程序法规定的调整。
从内容上看，可定案证据标准是逐步发展起来的，内容极不稳定。联邦最高法院最初认为只要行政机关的事实认定结论有一定的可靠的证据，就可以维持，行政机关法院都无需考虑反证的情况。联邦行政程序法通过之后，联邦最高法院又认为行政机关和复审法院应当考虑全部案卷，即对反证的情况也给予充分的考虑，只有本证能够合理地支持某一事实认定结论时，复审法院才能够予以维持。行政机关用来定案的证据必须具有可靠性，虚假的证据不能作为可定案证据。
从证明的程序来看，可定案证据标准实际是占优势的盖然性标准，该标准强调的是行政机关认定案件事实必须具有一定的可靠的和有证明力的证据，而不是排除其它合理的可能性的证据。只要行政机关的认定结论与其采纳的定案证据之间具有合理的联系，而且这种联系的紧密程度大于其它可能性，即使案件事实具有其它合理的可能性，或者从同一个或同一组定案证据中可以得出两个以上的合理的认定结论，法院仍然应当予以维持。
（二）占优势盖然性标准在我国行政诉讼中的可行性
美国将占优势的盖然性标准作为行政程序和司法审查一般证明标准的做法值得我们思考。我国的行政程序建设落后于美国，降低证明标准的幅度过大会增长行政执法的随意性。但是，适当降低行政诉讼和行政程序的证明标准，既是实践的要求，也符合法理。行政案件的重大复杂程度不同，对证明的要求也应有所不同。在一些行政案件中，要求证明达到案件事实清楚，证据确实充分只是一种主观奢望，既不可能也没有必要。许多行政案件因此得不到及时处理，公共利益和公民的个人利益都得不到保护，实际上并不利于推进依法行政。为了提高行政审判效率，保护公共利益和公民权益，可以将占优势的盖然性；标准确定为适用下列案件的证明标准：
1.行政机关适用简易程序作出具体行政行为的案件。简易程序是行政机关当场作出处理的程序。一方面，简易程序的手续简便，速度快，行政执法人员在案件发生的当时即作出处理决定，要求行政执法人员在短时间内做到案件事实清楚，证据确定充分，不切合实际；另一方面，适用简易程序的行政案件情节简单、争议不大，没有必要提出如此严格的证明要求。占优势的盖然性标准与简易程序的适用范围和程序本身相适应。
2.涉及预测性事实的行政案件。在预测性事实最终实现之前，行政机关无法排除其它合理的可能性，唯一能够做到的是认定的可能性比其它的可能性大。占优势的盖然性标准符合预测性事实的这个特征。
3.行政裁决案件。行政裁决的客体是民事纠纷，因此可以说行政裁决是行政机关主持的“民事诉讼”，占优势的盖然性标准在行政裁决案件中有充分的可行性。
4.行政机关临时保全措施案件。行政机关在行政执法过程中，如果发现了违法嫌疑人，或者可能涉及本案处理的财产，有权依法采取临时性的限制措施，如扣留、扣押、查封等。这些措施具有临时性和保全性，有利于防止证据灭失，防止违法行为的继续发生。由于案件情况复杂，最终处理结果难以确定，要求行政机关在采取保全措施时就做到案件事实清楚，证据充分是不可能的。唯一的要求是行政机关在要取保全措施之前，必须调查收集一定的证据证明有这种必要性，即采取保全措施比不采取保全措施的必要性大。
综上所述，排除合理怀疑是我国行政诉讼的一般证明标准，占优势的盖然性是我国行政诉讼的例外证明标准。行政机关在作出具体行政行为时，应当根据案件的具体情况分别适用排除合理怀疑的标准和占优势的盖然性标准。行政机关在作被告时，应当按照这两个标准履行自己的说服责任；与此相应，人民法院应当根据案件的具体情况分别适用不同的证明标准，对被诉具体行政行为进行审查。
